Questa pagina contiene, nella prima parte, le tre schede programmatiche utilizzate nel corso della campagna elettorale del febbraio-aprile 2008. Al termine di ciascuna scheda, in corsivo, sono sinteticamente indicati i risultati al 31 luglio 2009 dell’attività parlamentare svolta nel corso dei primi 15 mesi della legislatura. Nella seconda parte è sintetizzato il progetto per una drastica semplificazione e ricodificazione del diritto del lavoro (anche in funzione della universalizzazione del suo campo di applicazione), oggetto di tre disegni di legge che verranno presentati entro l’autunno 2009.
I DETTAGLI TECNICI DELLE MIE PROPOSTE*
Sommario:
PRIMA PARTE - Le tre schede per la campagna elettorale del 2008
Premessa
1. Per ridare orgoglio e prestigio alle amministrazioni pubbliche: trasparenza, valutazione e incentivi giusti
2. Per la riforma del diritto del lavoro: tutti a tempo indeterminato, con un contratto più flessibile e meno costoso, ma con maggiore sicurezza nel caso di perdita del posto
3. Per la riforma del sistema della rappresentanza sindacale e della contrattazione: il sindacato come intelligenza collettiva dei lavoratori
SECONDA PARTE - il progetto per la semplificazione e l’ampliamento del campo di applicazione dell’ordinamento giuslavoristico
1. Il nuovo diritto sindacale in 16 articoli
2. L’intero diritto del rapporto individuale di lavoro in 47 articoli
3. Il progetto per mettere in comunicazione una grande offerta latente di lavoro non professionale con una grande domanda latente di servizi alle persone, alle famiglie e alle comunità urbane
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PRIMA PARTE
Premessa
- Le proposte che seguono sono ispirate all’idea di una trasformazione profonda, ma possibile, niente affatto utopistica, del sistema di protezione del lavoro nel nostro Paese. Penso a un’Italia nella quale, come nel nord-Europa, i lavoratori non abbiano paura del mercato del lavoro, ma al contrario trovino in esso la libertà effettiva di scelta; che significa maggiore forza contrattuale. E’ questa la migliore protezione della libertà, dignità e sicurezza di ciascuno; ma è solo in parte alternativa alle protezioni tradizionali: con esse può coniugarsi in molti modi.
Penso, dunque, a un mercato arricchito da un grande afflusso di investimenti da tutto il mondo, tutto innervato da un sistema di servizi pubblici e privati di informazione, orientamento professionale, formazione permanente, capaci di garantire ai cittadini, lungo la loro intera vita lavorativa, una pari opportunità di scelta e di accesso alle occasioni di lavoro che meglio soddisfano le loro esigenze e aspirazioni. Penso a un sindacato-intelligenza collettiva dei lavoratori, capace di selezionare il meglio dell’imprenditoria mondiale, valutando il piano industriale innovativo e guidando i lavoratori nella scommessa comune con l’imprenditore, garantendo la ripartizione corretta dei frutti della scommessa, quando sarà stata vinta. Penso a un’amministrazione pubblica nella quale la trasparenza totale e la cultura della valutazione e della misurazione consentono di fare spazio al merito e restituiscono ai suoi dipendenti l’orgoglio e il prestigio della funzione pubblica.
A queste idee corrispondono in tutto e per tutto gli obiettivi indicati nel manifesto Per dare valore al lavoro firmato dai candidati del PD rappresentanti del mondo del lavoro il 13 marzo 2008 (disponibile nella sezione “Politica”). Le indicazioni che seguono, sui modi specifici in cui queste idee possono essere attuate, sono invece il frutto del lavoro di ricerca ed elaborazione che ho svolto nell’ultimo ventennio. Oggi le propongo come contributo all’elaborazione della politica del lavoro del Partito Democratico.
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1. Per ridare orgoglio e prestigio alle amministrazioni pubbliche: trasparenza, valutazione e incentivi giusti
- Propongo che – sulla scorta delle migliori esperienze dei Paesi nord-europei ‑ in tutte le amministrazioni, soprattutto dove non possono o non devono essere attivati meccanismi di mercato, venga creata una rete di valutatori indipendenti dal potere politico e dalla dirigenza, con una agenzia nazionale che ne promuova il buon funzionamento e ne garantisca la libertà da condizionamenti indebiti.
Loro compito deve essere:
- applicare tutte le tecniche oggi disponibili per misurare e valutare efficienza e produttività di ciascuna struttura;
- garantire la trasparenza totale: tutti i dati inerenti al funzionamento delle amministrazioni e agli obiettivi assegnati a ciascun dirigente devono essere immediatamente accessibili in rete;
- stimolare e agevolare la valutazione degli osservatori qualificati (stampa specializzata, associazioni degli utenti, ricercatori universitari) e realizzare un incontro periodico pubblico, la public review per il confronto tra valutazione interna e valutazione esterna;
‑ dovunque possibile attivare sistemi di rilevazione della valutazione da parte dei cittadini/utenti della qualità del servizio;
- vigilare contro l’ingerenza indebita dei politici nella gestione, offrendo una sponda solida ai dirigenti più corretti e professionalmente dotati che vi si oppongono;
- far sentire il più possibile e con ogni mezzo ai politici e ai dirigenti delle strutture pubbliche il fiato dell’opinione pubblica sul collo.
Il radicamento e il rafforzamento nelle amministrazioni pubbliche della cultura della misurazione e della valutazione deve consentire il confronto fra strutture omogenee e l’evidenziazione delle differenze di efficienza e produttività fra di esse. Questo consentirà l’applicazione del metodo del benchmarking comparativo, che consiste in questo: obbligare le amministrazioni che occupano le posizioni peggiori nella graduatoria a riallinearsi alla media. Il riallineamento è ragionevolmente esigibile, poiché il confronto è fra strutture dello stesso tipo e che svolgono funzioni identiche; è dunque possibile imporlo come obiettivo – realistico e misurabile ‑ che i dirigenti di queste amministrazioni sono tenuti a realizzare entro un termine appropriato. A quelli che mancano l’obiettivo in misura grave deve essere revocato l’incarico dirigenziale, a norma dell’articolo 21 del Testo Unico. E nelle strutture che mostrano di non sapersi riallineare deve essere bloccata l’erogazione di aumenti retributivi.Viceversa, le strutture che fanno registrare i risultati migliori devono essere adeguatamente premiate nella distribuzione delle risorse disponibili.
Il 5 giugno 2008 ho presentato il disegno di legge n. 746, recante anche le firme di Anna Finocchiaro, Enrico Morando e Tiziano Treu, e di numerosi altri senatori Pd sulla trasparenza, la valutazione e il benchmarking comparativo nelle amministrazioni pubbliche. Una parte assai rilevante dei contenuti di questo progetto è stata recepita nel disegno di legge approvato definitivamente nel febbraio 2009 (ora legge n. 15/2009). Il 18 dicembre 2008 ho poi presentato il disegno di legge (anche questo recante le firme di tutto l’Ufficio di Presidenza del Gruppo PD del Senato) per la trasparenza dei redditi e dei patrimoni dei politici. Tutti i documenti relativi a queste iniziative legislative sono agevolmente reperibili attraverso il Portale della trasparenza e della valutazione nelle amministrazioni pubbliche
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2. Per la riforma del diritto del lavoro: tutti a tempo indeterminato, con un contratto più flessibile, ma con maggiore sicurezza nel caso di perdita del posto
- Propongo di promuovere una grande intesa tra lavoratori e imprenditori, nella quale questi ultimi rinunciano al lavoro precario in cambio di un contratto di lavoro a tempo indeterminato reso più flessibile con l’applicazione di una tecnica di protezione della stabilità diversa da quella attuale per i licenziamenti dettati da motivo economico-organizzativo.
La cosa può funzionare così:
- d’ora in poi tutti i nuovi rapporti di lavoro, esclusi soltanto quelli stagionali o puramente occasionali, si costituiscono con un contratto a tempo indeterminato, che si apre con un periodo di prova di sei mesi;
- la contribuzione previdenziale viene rideterminata in misura uguale per tutti i nuovi rapporti, sulla base della media ponderata della contribuzione attuale di subordinati e parasubordinati; una fiscalizzazione del contributo nel primo anno per i giovani, le donne e gli anziani determina la riduzione del costo al livello di un rapporto di lavoro a progetto attuale; la semplificazione degli adempimenti riduce drasticamente i costi di transazione;
- dopo il periodo di prova, si applica la protezione prevista dall’articolo 18 dello Statuto per il licenziamento disciplinare e contro il licenziamento discriminatorio, per rappresaglia, o comunque per motivo illecito;
- in caso di licenziamento per motivi economici od organizzativi, invece, il lavoratore riceve dall’impresa un congruo indennizzo che cresce con l’anzianità di servizio;
- viene inoltre attivata un’assicurazione contro la disoccupazione, di livello scandinavo: durata pari al rapporto intercorso con limite massimo di quattro anni, con copertura iniziale del 90% dell’ultima retribuzione, decrescente di anno in anno fino al 60%), condizionata alla disponibilità effettiva del lavoratore per le attività mirate alla riqualificazione professionale e alla rioccupazione;
- l’assicurazione e i servizi collegati, affidati ad enti bilaterali, sono finanziati interamente a carico delle imprese (con un contributo il cui costo medio è stimato intorno allo 0,5% del monte salari): più rapida è la ricollocazione del lavoratore licenziato, più basso è il costo del sostegno del reddito per l’impresa: donde un forte incentivo economico all’efficienza dei servizi di outplacement;
- il compito del giudice è limitato a controllare, su eventuale denuncia del lavoratore, che il licenziamento non sia in realtà dettato da motivi illeciti (per esempio: licenziamento squilibrato a danno di persone disabili, donne, lavoratori sindacalizzati, ecc.); il “filtro” dei licenziamenti per motivo economico è costituito invece essenzialmente dal suo costo per l’impresa; costo che la legge o il contratto collettivo stabiliscono in misura tanto più alta quanto maggiore è il livello di stabilità che si vuol garantire.
Ho tradotto questo progetto per la transizione alla flexsecurity in due saggi pubblicati, nell’ottobre 2008 e nel settembre 2009, sulla rivista ItalianiEuropei e in un disegno di legge presentato, insieme ad altri 34 senatori del PD, il 25 marzo 2009 (n. 1481/2009). Nel dicembre scorso il progetto ha avuto il sostegno esplicito dell’allora Segretario del Partito Walter Veltroni e del Coordinatore del Governo-ombra Enrico Morando. Il testo del disegno di legge e tutti gli altri documenti disponibili nel sito relativi al progetto sono agevolmente accessibili attraverso il Portale della semplificazione e della flexsecurity.
Sul terreno della riforma della disciplina del rapporto individuale di lavoro, il 9 luglio 2008 ho presentato - insieme ai senatori Treu, Roilo, Nerozzi, Passoni e alcuni altri - il disegno di legge n. 884 sulle dimissioni del lavoratore mirato a introdurre una nuova disciplina efficace, senza costi per le imprese e i lavoratori, contro il fenomeno delle “dimissioni in bianco”, dopo l’abrogazione della legge del 2007.
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3. Per la riforma del sistema della rappresentanza sindacale e della contrattazione collettiva
- Occorre innanzitutto una riforma della rappresentanza sindacale nei luoghi di lavoro, che consenta di individuare il sindacato o coalizione sindacale che raccoglie la maggioranza dei consensi, al livello aziendale e ai livelli superiori fino a quello nazionale. A questo sindacato o coalizione viene attribuito il potere di stipulare contratti collettivi con efficacia generale nell’ambito di sua competenza.
Il contratto collettivo nazionale stipulato dal sindacato o coalizione maggioritaria resta la disciplina applicabile in tutta la categoria (come disciplina di default), salvo che a un livello inferiore ‑ regionale o aziendale ‑ un sindacato o coalizione maggioritaria abbia stipulato un altro contratto di contenuto diverso. Deve essere attivato un “filtro” per limitare la derogabilità del contratto di livello superiore da parte di quello di livello inferiore. Propongo che il sindacato stipulante in deroga debba essere radicato in almeno quattro regioni; ma si possono utilizzare e anche combinare tra loro tecniche di limitazione diverse, con diverso grado di restrittività.
Questo disegno di riforma dell’assetto del sistema delle relazioni sindacali può essere interamente realizzato anche solo mediante un accordo interconfederale. La legge potrebbe intervenire soltanto in un secondo tempo, per rafforzare gli effetti dell’accordo e per superare la situazione attuale di inattuazione dell’articolo 39 della Costituzione e di disordine legislativo su questa materia.
Vista la paralisi del negoziato interconfederale sulla struttura della contrattazione collettiva e la rappresentanza sindacale nei luoghi di lavoro, sto lavorando a una bozza di disegno di legge su questa materia, che conto di poter proporre al dibattito interno ed esterno al PD entro il prossimo autunno (v. qui sotto il § 1 della Seconda Parte di questa pagina). In materia di diritto sindacale nel 2008 ho elaborato una bozza di disegno di legge per la disciplina dello sciopero nel settore dei trasporti pubblici, ispirata alle idee di democrazia sindacale esposte sopra, che è attualmente in discussione alla Consulta del Lavoro e del Welfare del PD. Ho inoltre presentato - insieme ai senatori Treu, Morando, Bianco, Ceccanti, Nerozzi, Passoni, Tonini e alcuni altri, il disegno di legge 30 ottobre 2008 n. 1170 sullo sciopero virtuale.
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SECONDA PARTE
Il progetto per la semplificazione e l’ampliamento del campo di applicazione dell’ordinamento giuslavoristico: il nuovo diritto sindacale in 16 articoli e l’intero diritto del rapporto individuale di lavoro in 49 articoli!
Il secondo anno della mia attività parlamentare si è aperto con la pubblicazione e discussione - in seno al Pd e con gli elettori - di un ambizioso progetto dedicato:
1. al superamento della fase ormai ultrasessantennale del “diritto sindacale transitorio”, caratterizzata dalla inattuazione dell’articolo 39 della Costituzione, e alla promozione – mediante regole semplici sulla verifica della rappresentatività dei sindacati e sulla contrattazione collettiva con efficacia generale ‑ di un sistema di relazioni industriali ispirato al pluralismo e alla democrazia sindacale (è questa, in sostanza, la realizzazione della terza scheda programmatica, esposta nella prima parte di questa pagina);
2. alla semplificazione e universalizzazione del nostro diritto del lavoro: superamento del marcato dualismo attuale fra protetti e non protetti attraverso la coniugazione di flessibilità e sicurezzza nel mercato, ricodificazione sintetica dell’intero ordinamento giuslavoristico in forma che ne consenta l’agevole leggibilità – con conseguente riduzione dei costi di transazione, oggi in Italia abnormemente elevati – e ne consenta, soprattutto, l’applicazione a tutte le forme di lavoro caratterizzate da dipendenza economica;
3. al superamento del diaframma istituzionale che oggi impedisce l’incontro fra una cospicua offerta latente di lavoro non professionale e una inesauribile domanda latente di servizi alla persona, alla famiglia e alle comunità urbane, oggi largamente insoddisfatta.
I due ultimi punti sono per ora accorpati in un solo disegno di legge; ma sarà probabilmente opportuno scorporare gli ultimi tre articoli, corrispondenti al terzo punto, facendone oggetto di un disegno di legge a sé stante, per accelerarne l’iter parlamentare. I testi legislativi e le rispettive relazioni introduttive, così come i documenti riassuntivi e gli interventi nel dibattito in proposito, sono disponibili nel sito e agevolmente reperibili attraverso il Portale della semplificazione e della flexsecurity.
L’iniziativa si concreterà dunque nella presentazione, che prevedo possibile entro l’autunno 2009, di tre disegni di legge, corrispondenti rispettivamente ai tre punti qui esposti. La tecnica normativa adottata sarà quella della “novella” del codice civile (ovvero riscrittura degli articoli del codice dedicati alla disciplina del lavoro). In particolare:
- il primo disegno di legge - dedicato alla riforma del diritto sindacale, che presuppone una modifica dell’articolo 39 della Costituzione - conterrà la riscrittura degli articoli da 2063 a 2078 del Codice civile: 16 nuovi articoli per dettare nuove regole semplici in materia di misura della rappresentatività sindacale, di contrattazione collettiva e di esercizio del diritto di sciopero;
- il secondo disegno di legge - dedicato alla riforma della disciplina dei rapporti individuali di lavoro - conterrà la riscritura degli articoli da 2087 a 2131 del Codice civile e l’abrogazione di migliaia di pagine di disposizioni precedentemente stratificatesi su questa materia: l’intero diritto del rapporto individuale lavoro in 47 articoli ispirati ai principi della flexsecurity, facilmente e direttamente leggibili da milioni di lavoratori e imprenditori, senza la mediazione oggi indispensabile del consulente; e davvero applicabile a tutti;
- il terzo disegno di legge - dedicato alle collaborazioni di utilità pubblica - conterrà la riscrittura degli articoli da 2132 a 2134 del Codice civile: per mettere in comunicazione una grande offerta latente di lavoro non professionale fuori standard con una inesauribile domanda latente di servizi alle famiglie, alle persone non autosufficienti e alle comunità urbane, senza danno per il mercato del lavoro regolare.
RIFERIMENTI BIBLIOGRAFICI
Alcuni articoli e saggi nei quali queste proposte sono argomentate più approfonditamente possono essere letti o scaricati dalle sezioni “Editoriali” e “Saggi” di questo sito. I libri sono indicati, con i riferimenti bibliografici necessari, nella parte finale della sezione “Chi sono”; tra quelli destinati al pubblico più largo segnalo: “Il lavoro e il mercato”, 1996; “A che cosa serve il sindacato?”, 2005-2007; “I nullafacenti”, 2006-2008. Tra i saggi: “Che cosa impedisce ai lavoratori di scegliersi l’imprenditore”.
