{"id":1009,"date":"2008-12-21T11:38:41","date_gmt":"2008-12-21T10:38:41","guid":{"rendered":"https:\/\/www.pietroichino.it\/?p=1009"},"modified":"2008-12-21T11:38:41","modified_gmt":"2008-12-21T10:38:41","slug":"trasparenza-valutazione-benchmarking-un-primo-passo-avanti-importante","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.pietroichino.it\/?p=1009","title":{"rendered":"TRASPARENZA, VALUTAZIONE, BENCHMARKING: UN PRIMO PASSO AVANTI IMPORTANTE"},"content":{"rendered":"

IL DIBATTITO AL SENATO SUL\u00a0DISEGNO DI LEGGE UNIFICATO PER L’EFFICIENZA E PRODUTTIVITA’ DELLE AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE<\/span><\/p>\n

Dal resoconto della seduta antimeridiana del\u00a017 dicembre 2008<\/a>,\u00a0riporto il mio intervento nella discussione generale sul testo unificato dei d.d.l. n. 746\/2008 e n. 847\/2008 redatto dalla Commissione Affari Costituzionali.<\/em><\/p>\n

\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 Signor Presidente, Colleghi \u2013 La prima domanda che dobbiamo porci, nell\u2019affrontare la questione dell\u2019efficienza e produttivit\u00e0 delle nostre amministrazioni, \u00e8 questa: che cosa non ha funzionato nelle riforme degli anni \u201990 della nostra amministrazione pubblica, promosse dai ministri dell\u2019epoca Sabino Cassese e Franco Bassanini?
\n\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 Credo che la risposta sia questa: quando, nel 1993, si \u00e8 esteso quasi interamente il diritto del lavoro privato al rapporto di impiego pubblico, e poi negli anni successivi si \u00e8 perfezionata questa \u201cprivatizzazione\u201d, non si \u00e8 tenuto adeguatamente conto del fatto che nel settore pubblico manca per lo pi\u00f9 la \u201cmolla\u201d potentissima che muove il dirigente privato, cio\u00e8 la concorrenza tra operatori diversi, che consente la dura sanzione del mercato contro l\u2019inefficienza: \u00a0\u00a0\u00e8 questa una \u201cmolla\u201d che il potere politico, per sua natura, non \u00e8 capace di sostituire con l\u2019esercizio di un controllo rigoroso e imparziale.
\n\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 Nel mercato, l\u2019utente\/cliente\/consumatore sanziona l\u2019inefficienza rivolgendosi altrove: egli esercita cos\u00ec quella che Albert Hirschman chiama l\u2019opzione exit<\/em>. Lo stesso Hirschman, per\u00f2, ci avverte che, se non \u00e8 data l\u2019opzione exit<\/em>, la capacit\u00e0 di aggiustamento di una grande struttura dipende dal fatto che ai suoi interlocutori \u2013 siano essi utenti, clienti, consumatori o semplicemente cittadini \u2013 sia data almeno la possibilit\u00e0 di farsi sentire, di denunciare le inefficienze, di interloquire nelle scelte: in altre parole, l\u2019opzione voice<\/em>. Il problema fondamentale della nostra amministrazione pubblica sta nel fatto che fino a oggi in essa al cittadino, per lo pi\u00f9, non si \u00e8 data n\u00e9 l\u2019una opzione n\u00e9 l\u2019altra: n\u00e9 exit<\/em>, n\u00e9 voice<\/em>.
\n\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0La voice<\/em> contro l\u2019inefficienza dovrebbe essere esercitata dalla cittadinanza attraverso i propri rappresentanti politici; ma troppo sovente questi tendono a interferire con l\u2019amministrazione per fini del tutto diversi da quelli del miglioramento della sua efficienza.
\n\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 D\u2019altra parte, non pu\u00f2 essere data utilmente voce ai cittadini se, prima ancora, non \u00e8 data loro anche l\u2019informazione indispensabile perch\u00e9 essi possano esercitare la propria critica.
\n\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 Ora, la nostra amministrazione statale e pi\u00f9 in generale le nostre amministrazioni pubbliche, per la maggior parte, sono tra le pi\u00f9 opache fra tutte quelle dei Paesi dell\u2019Occidente cosiddetto avanzato. Non ci si pu\u00f2 stupire, dunque, che ne risulti un gravissimo difetto di stimoli al miglioramento dell\u2019efficienza delle amministrazioni stesse. Si sono dati al management<\/em> pubblico gli stessi poteri, la stessa discrezionalit\u00e0, di cui dispone il management delle imprese private, ma in un contesto in cui \u2013 nella maggior parte dei casi \u2011 il cattivo o mancato esercizio degli stessi non \u00e8 sanzionato n\u00e9 dal mercato, n\u00e9 da una vera possibilit\u00e0 di interloquire del del cittadino-utente.<\/p>\n

\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 La nostra iniziativa legislativa su questo terreno \u2011 concretatasi gi\u00e0 nella passata legislatura con la presentazione del disegno di legge n. 1233 del dicembre 2006, integrato e aggiornato in questa legislatura con il disegno di legge n. 746 del maggio scorso \u2011 \u00e8 essenzialmente mirata a correggere questo difetto grave del nostro sistema, introducendo e radicando profondamente nel sistema stesso due principi fondamentali:
\n\u00a0\u00a0 –\u00a0innanzitutto il principio della trasparenza totale: quella total disclosure che in Svezia costituisce principio generale fin dalla met\u00e0 degli anni \u201970; e che da tempo costituisce principio generale anche nelle amministrazioni di grandi Paesi nostri partner europei come la Gran Bretagna;
\n\u00a0\u00a0 – inoltre il principio della misurazione e valutazione indipendente, che esso pure costituisce un cardine essenziale di quei sistemi.
\n\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 E\u2019 doveroso riconoscere alla maggioranza \u2013 e in essa particolarmente al Relatore Carlo Vizzini e al Senatore Maurizio Castro \u2013 il merito di avere subito colto l\u2019importanza decisiva di questi principi e di aver consentito che la Commissione Affari Costituzionali in sede redigente li introducesse nel testo unificato che \u00e8 ora al nostro esame.
\n\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 E\u2019 importante anche sottolineare come questi due principi siano tra loro complementari e reciprocamente indispensabili. La trasparenza totale deve infatti consentire a qualsiasi cittadino, ma soprattutto agli osservatori qualificati \u2013 associazioni, sindacati, stampa specializzata, ricercatori universitari \u2013 di compiere direttamente la valutazione dell\u2019efficienza e produttivit\u00e0 di qualsiasi amministrazione pubblica utilizzando gli stessi dati su cui si compie la valutazione da parte dell\u2019analista interno all\u2019amministrazione. E il civic auditing<\/em> deve potersi confrontare sistematicamente con l\u2019internal auditing<\/em>, perch\u00e9 solo in questo modo gli indici di andamento gestionale prodotti da quest\u2019ultimo, dall\u2019analista interno alla struttura pubblica, saranno del tutto credibili. Ecco perch\u00e9 assume importanza cruciale l\u2019accessibilit\u00e0 immediata on line di tutti i dati raccolti dal nucleo di valutazione, ora esplicitamente disposta nell\u2019articolo\u00a03 del testo legislativo al nostro esame: la loro visibilit\u00e0 consentir\u00e0, oltretutto, che gli osservatori qualificati esterni e in particolare i sindacati dei lavoratori controllino la qualit\u00e0 stessa di quei dati, la loro genuina rappresentativit\u00e0 rispetto alla realt\u00e0 del funzionamento dell\u2019amministrazione. E questo consentir\u00e0 al sistema della contrattazione collettiva di utilizzare senza riserve gli stessi indici di andamento gestionale prodotti dal sistema come riferimento per una determinazione equa ed efficace della parte della retribuzione legata a efficienza e produttivit\u00e0 delle strutture.
\n\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 Ecco dunque l\u2019importanza anche della public review<\/em>, ovvero di quell\u2019incontro pubblico \u2013 previsto anch’esso nell\u2019art.\u00a03 del testo al nostro esame \u2011 nel quale periodicamente l\u2019analista interno presenter\u00e0 le valutazioni contenute nel proprio annual report in progress<\/em>, per confrontarle con quelle espresse dagli osservatori qualificati.
\n\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 Trasparenza e valutazione consentiranno infine di porre permanentemente a disposizione dei cittadini gli indici di andamento gestionale di ciascuna amministrazione o servizio: indici che le tecniche oggi disponibili consentono di elaborare per qualsiasi funzione amministrativa, dalla giustizia alla sanit\u00e0, dalla scuola ai servizi nel mercato del lavoro, dalle attivit\u00e0 di polizia all\u2019amministrazione tributaria. Ma trasparenza e valutazione consentiranno anche, se gli indici saranno elaborati secondo tecniche e criteri opportunamente standardizzati, di costruire tabelle nelle quali le amministrazioni omologhe potranno essere poste tra loro a confronto, attivandosi in tal modo quella tecnica del benchmarking<\/em> comparativo (espressamente prevista dall\u2019articolo 3 del testo al nostro esame), che ha dato risultati cos\u00ec straordinariamente positivi in tutti i Paesi in cui essa \u00e8 stata praticata seriamente, e che anche in casa nostra potr\u00e0 costituire un fattore importantissimo di successo della riforma federalista dello Stato.
\n\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 La nuova norma impone esplicitamente che alle amministrazioni che risulteranno meno virtuose si imponga il riallineamento alla media entro un termine ragionevole. E di questo dovranno rispondere: il management<\/em> nei confronti del vertice politico (assumendo in questo modo un significato preciso la \u201cresponsabilit\u00e0 dirigenziale\u201d oggettiva di cui parla \u2013 fino a oggi invano \u2013 l\u2019art. 21 del testo unico n. 165 del 2001); ma anche il vertice politico nei confronti della cittadinanza.<\/p>\n

\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 Nell\u2019attivazione del benchmarking<\/em> comparativo un ruolo cruciale sar\u00e0 svolto dall\u2019agenzia centrale, il cui compito sar\u00e0 non soltanto di garantire l\u2019indipendenza effettiva degli organi centrali e periferici cui \u00e8 affidata la valutazione in ciascun comparto, ma anche di promuovere e sorvegliare l\u2019applicazione dei metodi pi\u00f9 evoluti e pi\u00f9 affidabili nella raccolta e valutazione dei dati e di assicurare la confrontabilit\u00e0 degli indici che in tal modo verranno elaborati.
\n\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 Avremmo preferito che questo organo centrale assumesse esplicitamente la veste di una autorit\u00e0 indipendente. Per tornare al paradigma di Hirschman, se riteniamo necessario che una vera e propria autorit\u00e0 indipendente sia preposta alla garanzia dell\u2019opzione exit<\/em>, cio\u00e8 della libera concorrenza, l\u00e0 dove possono operare i meccanismi di mercato, non si vede perch\u00e9 non sia altrettanto necessario che una vera e propria autorit\u00e0 indipendente sia preposta alla garanzia dell\u2019opzione voice<\/em>, l\u00e0 dove non possono essere i meccanismi di mercato a misurare l\u2019efficienza e la produttivit\u00e0 delle strutture. Ma va detto che, per le caratteristiche di indipendenza effettiva e di autonomia anche finanziaria attribuite a questo nuovo organo centrale dal testo legislativo, in seguito all’accoglimento di\u00a0una parte del nostro disegno di legge cui attribuiamo importanza cruciale,\u00a0l’organo assume di fatto, anche se non nominalmente, un rango sostanzialmente simile a quello delle altre autorit\u00e0 indipendenti.<\/p>\n

\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 Quando questo sistema sar\u00e0 a regime, ogni cittadino potr\u00e0 vedere da casa propria, con un clic sul computer, qual \u00e8 il rating dei servizi disponibili nella propria citt\u00e0 o provincia nel campo della sanit\u00e0, della scuola, della polizia locale, eccetera, rispetto alle altre citt\u00e0 e province vicine e lontane. E potr\u00e0 chiederne conto ai politici preposti alle relative strutture; potr\u00e0 fondare il proprio voto non su opzioni ideologiche a priori, ma su dati precisi.
\n\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 A loro volta, i politici potranno \u2013 anzi dovranno \u2013 fissare ai dirigenti apicali che ingaggeranno obiettivi concreti e stringenti: quegli obiettivi che in Gran Bretagna vengono qualificati con l\u2019acronimo SMART: specific<\/em>, measurable<\/em>, achievable<\/em>, repeatable<\/em>, timely<\/em>: ovvero \u201cprecisi, misurabili, ragionevolmente esigibili, ripetibili, collegabili a scadenze predeterminate\u201d. Esattamente il contrario rispetto agli obiettivi generici e non verificabili che per lo pi\u00f9 vengono oggi utilizzati per determinare il debito contrattuale dei dirigenti delle nostre amministrazioni.<\/p>\n

\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 Altri colleghi del Gruppo del PD interverranno su altre parti di questo testo legislativo che non ci convincono, o che ci vedono decisamente contrari: in particolare quella relativa alla Corte dei Conti e quella relativa al Cnel. Sulla parte pi\u00f9 rilevante, che rientra pi\u00f9 specificamente nella mia competenza e che riguarda i principi fondamentali della trasparenza e della valutazione,\u00a0concludo osservando che questo testo legislativo ha, certo, ancora molti difetti; ma i principi innovativi in esso contenuti possono segnare una svolta importante non solo nel nostro ordinamento delle amministrazioni pubbliche,\u00a0bens\u00ec anche nel loro funzionamento concreto. A una condizione, ovviamente: che essi vengano interpretati correttamente in sede di esercizio della delega da parte del Governo. Su questo non mancheremo di vigilare con grande attenzione.<\/span><\/p>\n

\u00a0<\/p>\n

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