{"id":10465,"date":"2010-10-05T09:40:52","date_gmt":"2010-10-05T08:40:52","guid":{"rendered":"https:\/\/www.pietroichino.it\/?p=10465"},"modified":"2010-10-11T09:48:17","modified_gmt":"2010-10-11T08:48:17","slug":"leggi-piu-amichevoli-sei-proposte-per-rilanciare-la-crescita","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.pietroichino.it\/?p=10465","title":{"rendered":"LEGGI PIU’ AMICHEVOLI: SEI PROPOSTE PER RILANCIARE LA CRESCITA"},"content":{"rendered":"

L\u2019IPERTROFIA E IL DISORDINE DELLA LEGISLAZIONE HANNO RAGGIUNTO LIVELLI INTOLLERABILI NEL NOSTRO ORDINAMENTO – E\u2019 URGENTE IN TUTTI I SETTORI DEL DIRITTO UN\u2019OPERA DI RIORDINO E RICODIFICAZIONE, CHE NON PUO\u2019 CONSISTERE SOLTANTO NEL MACERO DELLE NORME DESUETE<\/span><\/p>\n

Saggio di Marcello Clarich<\/strong>, o<\/span>rdinario di diritto amministrativo nella Facolt\u00e0 di giurisprudenza della Luiss \u201cGuido Carli, e Bernardo Giorgio Mattarella<\/strong>, or<\/span>dinario di diritto amministrativo nella Facolt\u00e0 di giurisprudenza dell\u2019Universit\u00e0 di Siena e nella Scuola superiore della pubblica amministrazione \u2013 Sede di Roma.<\/em><\/p>\n

\"\"<\/a> Scarica il pdf<\/a><\/p>\n

<\/p>\n

L\u2019inflazione e il disordine normativo hanno raggiunto livelli intollerabili nel nostro Paese. Il sistema regolatorio nel suo complesso, incluse le inefficienze e le lentezze della macchina giudiziaria, incide negativamente sulla competitivit\u00e0 del sistema produttivo. Ci\u00f2 per almeno due vie: l\u2019aumento dei costi diretti e indiretti che gravano sulle imprese derivanti dall\u2019instabilit\u00e0 e incertezza del quadro normativo, dall\u2019eccesso di adempimenti e formalit\u00e0 amministrative imposte, dall\u2019arbitrariet\u00e0 in sede applicativa; la dissuasione di nuovi investimenti da parte di operatori italiani e stranieri che vengono dirottati verso ordinamenti pi\u00f9 \u201cbusiness friendly\u201d.
\nI difetti del sistema regolatorio sono spesso ridotti a una sola questione: l\u2019eccessivo numero delle leggi. Ma ce ne sono anche altre e non meno importanti. Le leggi e i regolamenti sono sicuramente troppi, ma sono anche emanati e modificati troppo frequentemente, poco coordinati tra loro, mal scritti, poco conoscibili, interpretati in modo incerto e incostante.<\/strong><\/em><\/p>\n

Questa situazione patologica dipende da molti fattori. I principali sono: la dominanza di una cultura giuridica attenta alle forme e alle soluzioni astratte e insensibile alla fattibilit\u00e0 concreta delle norme e ai costi della loro applicazione; la credenza diffusa che i problemi si risolvano attraverso la modifica delle norme, piuttosto che con azioni concrete in sede applicativa; la molteplicit\u00e0 di livelli di produzione normativa (Unione europea, Stato, regioni, enti locali ecc.) e di tipi di fonte (leggi, regolamenti, decreti attuativi, circolari ecc.); la pressione di \u201clobby\u201d particolari e l\u2019assenza di strumenti efficaci di controllo dei procedimenti normativi; l\u2019eccessiva discrezionalit\u00e0 dell\u2019amministrazione in sede di interpretazione e applicazione delle norme; la farraginosit\u00e0 e lentezza delle procedure parlamentari, amministrative e giudiziare; l\u2019incapacit\u00e0 del sistema giudiziario di svolgere in modo efficace la funzione di garanzia dell\u2019uniforme applicazione delle norme.<\/em><\/p>\n

Molti sono stati i rimedi tentati in questi anni, con scarso successo: il riordino della legislazione attraverso codici e testi unici; l\u2019abrogazione di leggi, specie quelle approvate pi\u00f9 anticamente; la delegificazione e la semplificazione dei procedimenti; l\u2019introduzione dell\u2019analisi di impatto della regolazione. Alcune occasioni per il ripensamento complessivo del sistema delle regole, peraltro, sono state sprecate. L\u2019ultima \u00e8 stata il recepimento della direttiva europea sui servizi (ex Bolkestein), che avrebbe dovuto essere preceduto da un censimento completo delle norme statali e regionali in materia di autorizzazioni per verificare la loro compatibilit\u00e0 con i principi di liberalizzazione e di riduzione al minimo indispensabile dei controlli sulle attivit\u00e0 private.
\nEcco alcune proposte concrete per rendere pi\u00f9 amichevole verso le attivit\u00e0 di impresa il sistema normativo italiano… Anzitutto, la conoscibilit\u00e0 delle leggi va favorita attraverso un sito istituzionale contenente tutte le norme vigenti. Inoltre, le principali incertezze e disomogeneit\u00e0 interpretative possono essere eliminate attraverso l\u2019emanazione di circolari vincolanti per gli uffici che applicano le norme. Ancora, ogni amministrazione, e in particolare gli sportelli unici, devono e fornire il servizio, previsto in termini generali dalla direttiva servizi, di informare sul modo in cui le norme vengono generalmente applicate. Infine, per abbassare i costi di adeguamento alle norme che gravano sulle imprese vanno introdotti gli adempimenti semplificati a carico delle piccole e medie imprese, la possibilit\u00e0 di effettuare ogni comunicazione e adempimento in via telematica e il rispetto del divieto imposto alle amministrazioni di richiedere documenti detenuti da altre amministrazioni.<\/em><\/p>\n

1. In<\/strong> Italia la legge \u00e8 inflazionata e inutilmente costosa<\/strong><\/p>\n

La cultura giuridica italiana \u00e8 spesso giustamente criticata da chi osserva che \u00e8 legata a forme costose e spesso inutili e non tiene in adeguata considerazione gli oneri, per le amministrazioni pubbliche e per gli operatori privati, di procedure dettate a tutela di impalpabili interessi pubblici [3]. La consapevolezza che la legge \u00e8 una risorsa \u201cscarsa\u201d, una moneta pesante da spendere con parsimonia, \u00e8 ancora poco diffusa. Cos\u00ec come accade per i livelli troppo elevati di tassazione, pubblica amministrazione, imprese e cittadini non sono in grado di metabolizzare innovazioni legislative che superino un certo limite quantitativo. \u00c8 questa, tra l\u2019altro, una delle ragioni della diffusa, anche se inaccettabile, disapplicazione delle leggi.<\/strong><\/p>\n

La tendenza a disinteressarsi dei costi della regolazione e a concepire la legge solo come una soluzione, e mai come un problema, \u00e8 ancora frequente. Lo \u00e8, in particolare, nel settore pubblico, in tutte le sue componenti: quella legislativa, quella amministrativa, quella giudiziaria. Parlamenti e governi emanano le leggi senza un\u2019adeguata analisi dei costi e dei benefici; le amministrazioni pubbliche, che contribuiscono all\u2019elaborazione delle leggi stesse, ne sono poi vincolate e le applicano in modo formalistico; i giudici le fanno osservare, dopo essersi esercitati in raffinati esercizi di delimitazione della competenza e di valutazione dell\u2019ammissibilit\u00e0 dei ricorsi. Ciascuno di questi operatori si preoccupa molto di rispettare le regole formali, poco di provvedere in fretta e di ottenere risultati.<\/p>\n

In questo contesto, il numero delle leggi non \u00e8 l\u2019unica causa di un sistema regolatorio che dilata i tempi decisionali e accresce l\u2019incertezza; spesso ne \u00e8 anzi l\u2019effetto. In ogni caso, \u00e8 una questione grave che va affrontata alle sue radici e risolta. Le leggi dovrebbero essere un prodotto offerto ai cittadini, per migliorare le condizioni del vivere civile e assecondare il loro operare, ma spesso vengono ancora concepite come l\u2019espressione della supremazia dello Stato, che impone il suo potere e il suo volere ai cittadini. E\u2019 enfatizzata la loro astratta possibilit\u00e0 di ottenere un risultato, sono trascurati i concreti costi di implementazione (per le amministrazioni) e di rispetto delle norme (per i privati), che spesso superano ampiamente i benefici. Si sottopone un\u2019attivit\u00e0 economica a un regime di autorizzazione, senza confrontare l\u2019interesse pubblico perseguito con il sacrificio alla libert\u00e0 di iniziativa imprenditoriale (che ha negative ripercussioni anche sul benessere economico) secondo un criterio di proporzionalit\u00e0. Si impongono oneri informativi ai contribuenti o alle imprese, senza valutare il tempo necessario per l\u2019elaborazione e per la trattazione delle relative dichiarazioni. Si moltiplicano adempimenti amministrativi, semplicemente perch\u00e9 diverse amministrazioni sono coinvolte nella stessa procedura.<\/p>\n

La legislazione dovrebbe, invece, essere user-friendly<\/em>, amichevole per chi la deve rispettare. Naturalmente, l\u2019interesse pubblico impone spesso sacrifici e vincoli a carico dei privati. Tuttavia, gli uni e gli altri dovrebbero essere limitati allo stretto indispensabile, evitando che costi di adempimento ulteriori derivino dall\u2019eccessivo numero e dalla cattiva qualit\u00e0 delle leggi.
\nQuali siano le reali condizioni del sistema normativo italiano e qual \u00e8 stata la sua evoluzione \u00e8 l\u2019oggetto dell\u2019analisi delle pagine che seguono. Dalla quale discende l\u2019indicazione dei rimedi: riportarlo a una dimensione proporzionata, cio\u00e8 adeguata alla complessit\u00e0 della societ\u00e0 e dell\u2019economia, ma non pi\u00f9 di quello; rispettare le regole di tecnica legislativa ed essere oggetto di continua manutenzione, ma non di spasmodiche modifiche (par. 2); dargli un assetto il pi\u00f9 possibile ordinato, evitando ambiguit\u00e0 e contraddizioni (par. 3); limitare gli adempimenti e, quindi, i costi imposti ai privati (par. 4); renderlo facilmente accessibile e ben amministrato (par. 5).<\/p>\n

2. Troppe, mal scritte e peggio applicate<\/strong><\/p>\n

L\u2019elefantiasi normativa<\/em><\/p>\n

In Italia ci sono certamente troppe leggi rispetto a quanto avviene in altri paesi occidentali. Troppe norme, che vincolano l\u2019attivit\u00e0 dei privati e molte hanno un livello troppo alto nella scala delle fonti, essendo spesso costituite da leggi. Inoltre, le leggi sono sempre pi\u00f9 spesso emanate dal Governo (decreti-legge e decreti legislativi) e non dal Parlamento, che nella fase attuale \u00e8 sostanzialmente esautorato dalla funzione legislativa, ma questo non cambia i termini del problema [4].
\nPer anni ci si \u00e8 sforzati di calcolare il numero di leggi vigenti e si \u00e8 discusso sia sulla sua grandezza sia sul metodo di calcolo: le stime oscillavano tra 15mila leggi e una cifra dieci volte superiore. Era una situazione di per s\u00e9 anomala avere un ordinamento in cui le istituzioni si preoccupassero almeno di conoscere il diritto da esse prodotto: una situazione che mostra che le leggi sono comunque certamente troppe. Il dubbio \u00e8 stato risolto nel 2007. Nel quadro dell\u2019attuazione del meccanismo \u201ctaglia-leggi\u201d previsto, ovviamente anch\u2019esso, da una norma del 2005, si \u00e8 accertato che le leggi statali vigenti erano 21.691. \u00c8 ancora un numero troppo elevato, doppio o triplo rispetto a quello di altri paesi europei di dimensione paragonabile: le leggi vigenti in Francia sono meno di 10mila, quelle federali in Germania meno di 5mila.
\nAlle leggi statali, naturalmente, vanno aggiunte le circa 25mila leggi regionali, oltre agli atti normativi di livello inferiore. E le oscillazioni sono notevoli da regione a regione: non solo tra quelle a statuto speciale (che esistono da pi\u00f9 tempo e hanno pi\u00f9 competenze) e le altre, ma anche tra le regioni a statuto ordinario (tabella\u2026.).<\/p>\n

L\u2019invasione di leggi regionali<\/p>\n

Numero di leggi e regolamenti regionali vigenti al 31 dicembre 2008<\/strong>[5]<\/p>\n\n\n\n\n\n\n\n\n\n\n\n\n\n\n\n\n\n\n\n\n\n\n\n\n
\n
Regione<\/span><\/strong><\/pre>\n<\/td>\n
\n
Leggi<\/span><\/strong><\/pre>\n<\/td>\n
\n
Regolamenti<\/span><\/strong><\/pre>\n<\/td>\n<\/tr>\n
\n
Abruzzo<\/span><\/pre>\n<\/td>\n
\n
2737<\/span><\/pre>\n<\/td>\n
\n
160<\/span><\/pre>\n<\/td>\n<\/tr>\n
\n
Basilicata<\/span><\/pre>\n<\/td>\n
\n
640<\/span><\/pre>\n<\/td>\n
\n
92<\/span><\/pre>\n<\/td>\n<\/tr>\n
\n
Calabria<\/span><\/pre>\n<\/td>\n
\n
761<\/span><\/pre>\n<\/td>\n
\n
46<\/span><\/pre>\n<\/td>\n<\/tr>\n
\n
Campania<\/span><\/pre>\n<\/td>\n
\n
1212<\/span><\/pre>\n<\/td>\n
\n
n.d.<\/span><\/em><\/pre>\n<\/td>\n<\/tr>\n
\n
Emilia-Romagna<\/span><\/pre>\n<\/td>\n
\n
929<\/span><\/pre>\n<\/td>\n
\n
41<\/span><\/pre>\n<\/td>\n<\/tr>\n
\n
Friuli-Venezia Giulia<\/span><\/pre>\n<\/td>\n
\n
1043<\/span><\/pre>\n<\/td>\n
\n
n.d.<\/span><\/em><\/pre>\n<\/td>\n<\/tr>\n
\n
Lazio<\/span><\/pre>\n<\/td>\n
\n
2170 (*)<\/span><\/pre>\n<\/td>\n
\n
156 (*)<\/span><\/pre>\n<\/td>\n<\/tr>\n
\n
Liguria<\/span><\/pre>\n<\/td>\n
\n
815<\/span><\/pre>\n<\/td>\n
\n
61<\/span><\/pre>\n<\/td>\n<\/tr>\n
\n
Lombardia<\/span><\/pre>\n<\/td>\n
\n
632<\/span><\/pre>\n<\/td>\n
\n
102<\/span><\/pre>\n<\/td>\n<\/tr>\n
\n
Marche<\/span><\/pre>\n<\/td>\n
\n
799<\/span><\/pre>\n<\/td>\n
\n
52<\/span><\/pre>\n<\/td>\n<\/tr>\n
\n
Molise<\/span><\/pre>\n<\/td>\n
\n
995<\/span><\/pre>\n<\/td>\n
\n
54<\/span><\/pre>\n<\/td>\n<\/tr>\n
\n
Piemonte<\/span><\/pre>\n<\/td>\n
\n
942<\/span><\/pre>\n<\/td>\n
\n
154<\/span><\/pre>\n<\/td>\n<\/tr>\n
\n
Puglia<\/span><\/pre>\n<\/td>\n
\n
886<\/span><\/pre>\n<\/td>\n
\n
186<\/span><\/pre>\n<\/td>\n<\/tr>\n
\n
Sardegna<\/span><\/pre>\n<\/td>\n
\n
2104 (*)<\/span><\/pre>\n<\/td>\n
\n
n.d.<\/span><\/em><\/pre>\n<\/td>\n<\/tr>\n
\n
Sicilia<\/span><\/pre>\n<\/td>\n
\n
2935 (*)<\/span><\/pre>\n<\/td>\n
\n
n.d.<\/span><\/em><\/pre>\n<\/td>\n<\/tr>\n
\n
Toscana<\/span><\/pre>\n<\/td>\n
\n
968<\/span><\/pre>\n<\/td>\n
\n
134<\/span><\/pre>\n<\/td>\n<\/tr>\n
\n
Umbria<\/span><\/pre>\n<\/td>\n
\n
992<\/span><\/pre>\n<\/td>\n
\n
105<\/span><\/pre>\n<\/td>\n<\/tr>\n
\n
Valle d\u2019Aosta<\/span><\/pre>\n<\/td>\n
\n
927<\/span><\/pre>\n<\/td>\n
\n
66<\/span><\/pre>\n<\/td>\n<\/tr>\n
\n
Veneto<\/span><\/pre>\n<\/td>\n
\n
782<\/span><\/pre>\n<\/td>\n
\n
38<\/span><\/pre>\n<\/td>\n<\/tr>\n
\n
Prov. Bolzano<\/span><\/pre>\n<\/td>\n
\n
1320 (*)<\/span><\/pre>\n<\/td>\n
\n
n.d.<\/span><\/em><\/pre>\n<\/td>\n<\/tr>\n
\n
Prov. Trento<\/span><\/pre>\n<\/td>\n
\n
701<\/span><\/pre>\n<\/td>\n
\n
367<\/span><\/pre>\n<\/td>\n<\/tr>\n<\/tbody>\n<\/table>\n
(*) Il dato \u00e8 riferito a quelli emanati e non a quelli attualmente in vigore, non essendo disponibile il dato relativo a quelli abrogati.<\/p>\n
Fonte: elaborazione su dati Camera dei Deputati.<\/p>\n
Si aggiungono, inoltre, le norme degli enti locali, come i regolamenti comunali in molte materie che spaziano dall\u2019edilizia all\u2019uso degli spazi pubblici, dal commercio ai rifiuti urbani. Su questi regolamenti non vi sono dati complessivi disponibili, ma l\u2019esperienza comune suggerisce che, anche in questo campo, la situazione \u00e8 molto eterogenea e vi sono ampi margini di sfoltimento e semplificazione: basta pensare alle previsioni cervellotiche e alle procedure parossistiche di certi regolamenti edilizi e delle norme tecniche di attuazione dei piani regolatori.
\nIl quadro \u00e8 completato dai regolamenti emanati da varie altre amministrazioni pubbliche, come le autorit\u00e0 indipendenti di regolazione, che incidono in modo spesso intenso sull\u2019attivit\u00e0 delle imprese operanti nei relativi settori. Alcune di queste autorit\u00e0, come la Banca d\u2019Italia, la Consob e l\u2019Autorit\u00e0 per la garanzia nelle comunicazioni, hanno molti poteri normativi, che si traducono in un gran numero di regolamenti, circolari e istruzioni variamente denominati.<\/p>\n
La cattiva qualit\u00e0 peggiora<\/em><\/p>\n
I numeri, in realt\u00e0, sono sempre meno significativi, come \u00e8 stato dimostrato dal fatto che l\u2019abrogazione di migliaia di leggi (molte delle quali erano in realt\u00e0 gi\u00e0 \u201cmorte\u201d, perch\u00e9 avevano esaurito tutti gli effetti), operata negli ultimi mesi, non ha prodotto significativi benefici per i cittadini e le imprese. In s\u00e9 la quantit\u00e0 di leggi era una questione pi\u00f9 grave fino a qualche anno fa, quando il Parlamento emanava molte leggi. Non lo \u00e8 certo oggi, che la funzione legislativa \u00e8 esercitata essenzialmente dal Governo attraverso decreti-legge e leggi finanziarie, che passano rapidamente, spesso blindati, dal Parlamento. Il loro numero si \u00e8 ridotto e non \u00e8 pi\u00f9 molto grande, ma il loro contenuto \u00e8 diventato ancor pi\u00f9 eterogeneo e complesso.<\/p>\n
Il problema dell\u2019inflazione legislativa, in effetti, pi\u00f9 che dal numero di leggi \u00e8 dato dal difetto di coordinamento tra le leggi e dal loro contenuto frammentario. Ci\u00f2 dipende dal cattivo modo di legiferare, con la frequente introduzione di norme pi\u00f9 o meno urgenti, pi\u00f9 o meno nascoste, in leggi e decreti di prossima approvazione o conversione. Le disposizioni che regolano singoli oggetti o materie sono sparse tra un gran numero di leggi, nelle quali \u00e8 spesso difficile individuare, come si dice in gergo, il \u201ccombinato disposto\u201d e il significato che gli va attribuito. Dal punto di vista del numero delle leggi, una singola legge finanziaria o un decreto \u201cmilleproroghe\u201d conta per uno, ma dal punto di vista del disordine del tessuto normativo e della fruizione del diritto, produce pi\u00f9 danni di decine di leggi di settore.<\/p>\n
L\u2019inesauribile e insostenibile flusso della legislazione<\/em><\/p>\n
L\u2019ammontare eccessivo di norme non riguarda solo lo stock, ma anche il flusso. Non solo sono troppe, ma aumentano sempre e non diminuiscono mai. \u00c8, ovviamente, una dinamica innaturale per qualsiasi strumento che si voglia poter governare. \u00c8 vero, molte leggi esauriscono rapidamente i loro effetti e poi vengono dimenticate. In questi casi sarebbe preferibile ricorrere alla tecnica delle sunset law<\/em>, leggi cio\u00e8 che hanno una scadenza automatica: decorso un certo termine, perdono efficacia e si autocancellano. A meno che non siano esplicitamente rinnovate, previa una valutazione del loro impatto concreto in termini di risultati conseguiti e della loro perdurante attualit\u00e0. Questo sistema agevola la certezza e la conoscibilit\u00e0 del diritto. In Italia non \u00e8 diffuso: anche ai problemi di natura temporanea si risponde con leggi che rimangono in vigore a tempo indeterminato.
\nInoltre, molte altre leggi intervengono su materie gi\u00e0 regolate, non sostituendo quelle precedenti, che regolano le stesse materie, ma aggiungendosi a esse. Le leggi che nascono sono molte pi\u00f9 di quelle che muoiono: il sistema normativo \u00e8 sempre pi\u00f9 sovraffollato e la legge, inflazionata, si svaluta. Anche quando i successivi interventi legislativi assumono la forma di modifiche alle leggi precedenti, la frequenza delle modifiche \u00e8 spesso eccessiva [6].<\/p>\n
Anche in questo caso, la questione non \u00e8 limitata al numero, ma si estende e aggrava con la qualit\u00e0 delle leggi. Attualmente, la quantit\u00e0 di leggi emanate annualmente in Italia non \u00e8 superiore a quello di vari altri paesi europei di dimensione paragonabile: da questo punto di vista, sono passati i tempi in cui il Parlamento italiano produceva diverse centinaia di leggi all\u2019anno. Ma il numero di disposizioni non \u00e8 cambiato, perch\u00e9 le leggi sono meno numerose, ma molto pi\u00f9 lunghe. Ci\u00f2 vale, in particolare, per le leggi finanziarie e i decreti-legge del Governo, veicoli che vengono caricati di contenuti molto eterogenei, per passare rapidamente in Parlamento.<\/p>\n
Nuove leggi a misura europea<\/p>\n
Leggi emanate nel 2007 e nel 2008 <\/strong>[7]<\/p>\n\n\n\n\n\n\n\n\n\n
\n
Paese<\/span><\/strong><\/p>\n<\/td>\n
\n
2007<\/span><\/strong><\/p>\n<\/td>\n
\n
2008<\/span><\/strong><\/p>\n<\/td>\n<\/tr>\n
\n
Francia<\/span><\/p>\n<\/td>\n
\n
107<\/span><\/p>\n<\/td>\n
\n
95<\/span><\/p>\n<\/td>\n<\/tr>\n
\n
Germania<\/span><\/p>\n<\/td>\n
\n
149<\/span><\/p>\n<\/td>\n
\n
144<\/span><\/p>\n<\/td>\n<\/tr>\n
\n
Italia<\/span><\/p>\n<\/td>\n
\n
68<\/span><\/p>\n<\/td>\n
\n
64<\/span><\/p>\n<\/td>\n<\/tr>\n
\n
 <\/span><\/p>\n<\/td>\n
\n
 <\/span><\/p>\n<\/td>\n
\n
 <\/span><\/p>\n<\/td>\n<\/tr>\n
\n
Regno Unito<\/span><\/p>\n<\/td>\n
\n
31<\/span><\/p>\n<\/td>\n
\n
33<\/span><\/p>\n<\/td>\n<\/tr>\n
\n
Spagna<\/span><\/p>\n<\/td>\n
\n
72<\/span><\/p>\n<\/td>\n
\n
6<\/span><\/p>\n<\/td>\n<\/tr>\n<\/tbody>\n<\/table>\n
Fonte: elaborazioni su dati Camera dei Deputati.<\/p>\n
Simile discorso si pu\u00f2 estendere per la legislazione regionale. Il numero di leggi di ciascuna regione non \u00e8 particolarmente elevato (anche se molte di esse disciplinano materie che non meriterebbero una legge). Ma, come mostra la tabella che segue, il numero di articoli e commi in cui esse si articolano \u00e8 spesso notevole.<\/p>\n
Sempre pi\u00f9 articolate<\/p>\n
Leggi regionali emanate nel 2008<\/strong> [8]<\/p>\n\n\n\n\n\n\n\n\n\n\n\n\n\n\n\n\n\n\n\n\n\n\n\n\n
\n
Regione<\/span><\/strong><\/pre>\n<\/td>\n
\n
Leggi<\/span><\/strong><\/pre>\n<\/td>\n
\n
Articoli delle leggi<\/span><\/strong><\/pre>\n<\/td>\n
\n
Commi delle leggi<\/span><\/strong><\/pre>\n<\/td>\n
\n
Regolamenti<\/span><\/strong><\/pre>\n<\/td>\n<\/tr>\n
\n
Abruzzo<\/span><\/pre>\n<\/td>\n
\n
17<\/span><\/pre>\n<\/td>\n
\n
139<\/span><\/pre>\n<\/td>\n
\n
649<\/span><\/pre>\n<\/td>\n
\n
0<\/span><\/pre>\n<\/td>\n<\/tr>\n
\n
Basilicata<\/span><\/pre>\n<\/td>\n
\n
33<\/span><\/pre>\n<\/td>\n
\n
469<\/span><\/pre>\n<\/td>\n
\n
1192<\/span><\/pre>\n<\/td>\n
\n
6<\/span><\/pre>\n<\/td>\n<\/tr>\n
\n
Calabria<\/span><\/pre>\n<\/td>\n
\n
46<\/span><\/pre>\n<\/td>\n
\n
365<\/span><\/pre>\n<\/td>\n
\n
951<\/span><\/pre>\n<\/td>\n
\n
4<\/span><\/pre>\n<\/td>\n<\/tr>\n
\n
Campania<\/span><\/pre>\n<\/td>\n
\n
20<\/span><\/pre>\n<\/td>\n
\n
285<\/span><\/pre>\n<\/td>\n
\n
942<\/span><\/pre>\n<\/td>\n
\n
0<\/span><\/pre>\n<\/td>\n<\/tr>\n
\n
Emilia-Romagna<\/span><\/pre>\n<\/td>\n
\n
23<\/span><\/pre>\n<\/td>\n
\n
416<\/span><\/pre>\n<\/td>\n
\n
1026<\/span><\/pre>\n<\/td>\n
\n
2<\/span><\/pre>\n<\/td>\n<\/tr>\n
\n
Friuli-Venezia Giulia<\/span><\/pre>\n<\/td>\n
\n
18<\/span><\/pre>\n<\/td>\n
\n
347<\/span><\/pre>\n<\/td>\n
\n
2057<\/span><\/pre>\n<\/td>\n
\n
100<\/span><\/pre>\n<\/td>\n<\/tr>\n
\n
Lazio<\/span><\/pre>\n<\/td>\n
\n
32<\/span><\/pre>\n<\/td>\n
\n
461<\/span><\/pre>\n<\/td>\n
\n
1185<\/span><\/pre>\n<\/td>\n
\n
27<\/span><\/pre>\n<\/td>\n<\/tr>\n
\n
Liguria<\/span><\/pre>\n<\/td>\n
\n
48<\/span><\/pre>\n<\/td>\n
\n
832<\/span><\/pre>\n<\/td>\n
\n
2207<\/span><\/pre>\n<\/td>\n
\n
5<\/span><\/pre>\n<\/td>\n<\/tr>\n
\n
Lombardia<\/span><\/pre>\n<\/td>\n
\n
38<\/span><\/pre>\n<\/td>\n
\n
587<\/span><\/pre>\n<\/td>\n
\n
2143<\/span><\/pre>\n<\/td>\n
\n
5<\/span><\/pre>\n<\/td>\n<\/tr>\n
\n
Marche<\/span><\/pre>\n<\/td>\n
\n
38<\/span><\/pre>\n<\/td>\n
\n
447<\/span><\/pre>\n<\/td>\n
\n
1064<\/span><\/pre>\n<\/td>\n
\n
2<\/span><\/pre>\n<\/td>\n<\/tr>\n
\n
Molise<\/span><\/pre>\n<\/td>\n
\n
35<\/span><\/pre>\n<\/td>\n
\n
335<\/span><\/pre>\n<\/td>\n
\n
808<\/span><\/pre>\n<\/td>\n
\n
5<\/span><\/pre>\n<\/td>\n<\/tr>\n
\n
Piemonte<\/span><\/pre>\n<\/td>\n
\n
37<\/span><\/pre>\n<\/td>\n
\n
502<\/span><\/pre>\n<\/td>\n
\n
1219<\/span><\/pre>\n<\/td>\n
\n
19<\/span><\/pre>\n<\/td>\n<\/tr>\n
\n
Puglia<\/span><\/pre>\n<\/td>\n
\n
45<\/span><\/pre>\n<\/td>\n
\n
489<\/span><\/pre>\n<\/td>\n
\n
1293<\/span><\/pre>\n<\/td>\n
\n
28<\/span><\/pre>\n<\/td>\n<\/tr>\n
\n
Sardegna<\/span><\/pre>\n<\/td>\n
\n
18<\/span><\/pre>\n<\/td>\n
\n
233<\/span><\/pre>\n<\/td>\n
\n
805<\/span><\/pre>\n<\/td>\n
\n
2<\/span><\/pre>\n<\/td>\n<\/tr>\n
\n
Sicilia<\/span><\/pre>\n<\/td>\n
\n
25<\/span><\/pre>\n<\/td>\n
\n
214<\/span><\/pre>\n<\/td>\n
\n
483<\/span><\/pre>\n<\/td>\n
\n
0<\/span><\/pre>\n<\/td>\n<\/tr>\n
\n
Toscana<\/span><\/pre>\n<\/td>\n
\n
73<\/span><\/pre>\n<\/td>\n
\n
1253<\/span><\/pre>\n<\/td>\n
\n
1656<\/span><\/pre>\n<\/td>\n
\n
21<\/span><\/pre>\n<\/td>\n<\/tr>\n
\n
Umbria<\/span><\/pre>\n<\/td>\n
\n
26<\/span><\/pre>\n<\/td>\n
\n
382<\/span><\/pre>\n<\/td>\n
\n
1021<\/span><\/pre>\n<\/td>\n
\n
9<\/span><\/pre>\n<\/td>\n<\/tr>\n
\n
Valle d\u2019Aosta<\/span><\/pre>\n<\/td>\n
\n
31<\/span><\/pre>\n<\/td>\n
\n
552<\/span><\/pre>\n<\/td>\n
\n
1448<\/span><\/pre>\n<\/td>\n
\n
4<\/span><\/pre>\n<\/td>\n<\/tr>\n
\n
Veneto<\/span><\/pre>\n<\/td>\n
\n
23<\/span><\/pre>\n<\/td>\n
\n
408<\/span><\/pre>\n<\/td>\n
\n
971<\/span><\/pre>\n<\/td>\n
\n
0<\/span><\/pre>\n<\/td>\n<\/tr>\n
\n
Prov. Bolzano<\/span><\/pre>\n<\/td>\n
\n
9<\/span><\/pre>\n<\/td>\n
\n
188<\/span><\/pre>\n<\/td>\n
\n
638<\/span><\/pre>\n<\/td>\n
\n
145<\/span><\/pre>\n<\/td>\n<\/tr>\n
\n
Prov. Trento<\/span><\/pre>\n<\/td>\n
\n
17<\/span><\/pre>\n<\/td>\n
\n
475<\/span><\/pre>\n<\/td>\n
\n
1340<\/span><\/pre>\n<\/td>\n
\n
46<\/span><\/pre>\n<\/td>\n<\/tr>\n<\/tbody>\n<\/table>\n
Fonte: elaborazioni su dati Camera dei Deputati<\/p>\n
Il tradimento della tecnica legislativa<\/em><\/p>\n
Il modo caotico ed estemporaneo in cui le leggi vengono elaborate va anche a scapito della loro fattura: non solo le leggi sono troppe e poco coordinate tra loro, ma spesso sono anche scritte in cattivo italiano e poco comprensibili, anche per gli addetti ai lavori. E\u2019 una questione distinta dall\u2019inflazione legislativa: le leggi possono essere troppe, ma ben scritte, o poche, ma mal scritte. Ma \u00e8 ad essa connessa: una produzione legislativa impetuosa e disordinata conduce facilmente al sacrificio della qualit\u00e0 delle leggi.<\/p>\n
C\u2019\u00e8 una grammatica per scrivere le leggi [9] e ci sono manuali di tecnica legislativa: basta avere un po\u2019 di pazienza per studiare, consultare e applicare questi manuali e le leggi risultano ben scritte e comprensibili[10]. Ma la fretta \u00e8 nemica della qualit\u00e0: le leggi vengono redatte troppo rapidamente, per inviare messaggi politici agli elettori o per risolvere in modo poco meditato problemi di lunga durata. Esse, inoltre, sono confezionate in luoghi in cui mancano gli esperti di tecnica legislativa. Da questo punto di vista, l\u2019esautoramento del Parlamento, a vantaggio dei gabinetti di pochi ministeri, \u00e8 stato particolarmente dannoso; l\u2019urgenza induce a rinunciare, o a svolgere frettolosamente, non solo l\u2019analisi di impatto della regolamentazione, ma anche l\u2019analisi tecnico-normativa, che verifica il rispetto delle buone regole di tecnica legislativa. Il risultato sono disposizioni illeggibili, piene di rinvii a catena ad altre norme, poco conciliabili con quelle precedenti o perfino contraddittorie, che usano espressioni mai impiegate in precedenza, destinate a generare incertezze e contenzioso, e spesso affermano principi e prescrizioni diversi da quelli che erano nell\u2019intenzione di chi le ha scritte[11].<\/p>\n
La soluzione? Una nuova legge. Le radici della mala pianta<\/em><\/p>\n
Le cause dell\u2019inflazione legislativa sono abbastanza note.<\/p>\n
Vi \u00e8, innanzitutto, una ragione culturale, legata all\u2019idea che i problemi vadano sempre risolti dettando nuove norme di tipo generale. Alla domanda di regolazione si risponde normalmente con la legge, che spesso non si limita a regolare gli aspetti generali delle singole materie, ma scende nel dettaglio applicativo, nel vano tentativo di legare le mani di chi dovr\u00e0 applicare la legge. Si tratta del frutto di una concezione positivistica, tipica dell\u2019Europa continentale, ma che in Italia produce pi\u00f9 danni che altrove, anche per via della debolezza della politica e del sistema amministrativo.
\nL\u2019abitudine di affrontare i problemi con leggi, infatti, soddisfa a esigenze di marketing politico: proprio a causa del diffuso condizionamento culturale di cui si \u00e8 appena detto, una legge pu\u00f2 facilmente venire presentata come una panacea e sfruttata per ottenere consenso elettorale o ingraziarsi determinate categorie professionali, nonostante sia destinata a rimanere inapplicata. Nascono cos\u00ec molte \u201cleggi manifesto\u201d, che vivono solo sui giornali e nei discorsi elettorali[12].
\nMembri del Governo e del Parlamento, poi, interpretano spesso la funzione legislativa pi\u00f9 come strumento di tutela di interessi particolari che come cura dell\u2019interesse generale, pi\u00f9 come modo per ottenere visibilit\u00e0 e mantenere pi\u00f9 stretti rapporti con gli elettori che come reale incidenza sul sistema normativo. Basta pensare alle migliaia di proposte di legge di iniziativa parlamentare presentate annualmente e relative per la maggior parte a benefici e riconoscimenti per singole categorie e aree geografiche o per singoli soggetti: sono tentativi di usare la legge come strumento di gestione del quotidiano piuttosto che come mezzo di governo delle trasformazioni della societ\u00e0. Anche questo \u00e8 un fenomeno diffuso in tutti i paesi occidentali, ma che in Italia \u00e8 specialmente acuto per via della forza degli interessi professionali e della permeabilit\u00e0 a essi del sistema istituzionale, che rende difficile la difesa dell\u2019interesse generale da quelli corporativi.
\nLa tendenza a legiferare per categorie di soggetti o di rapporti piuttosto che con norme di portata generale, infatti, dipende dalle pressioni dei gruppi di interessi, che hanno facile accesso alle commissioni parlamentari, spesso tramite le amministrazioni statali competenti. Legiferare per deroghe e adattamenti \u00e8, in s\u00e9, un\u2019altra tendenza che alimenta l\u2019inflazione legislativa ed \u00e8 spesso all\u2019origine di inefficienza e malcostume.<\/p>\n
Corollario di queste tendenze \u00e8 la mancata valutazione dell\u2019impatto delle singole leggi sulla normativa esistente e della loro applicabilit\u00e0: prima di approvare una legge, ci si preoccupa della sua copertura finanziaria, ma non sempre vengono valutate adeguatamente la sua idoneit\u00e0 a produrre i risultati sperati, anche alla luce dell\u2019esperienza precedente, e la capacit\u00e0 delle amministrazioni competenti di implementarla. Analogamente, sono spesso trascurati gli effetti collaterali, n\u00e9 poi si verifica lo stato di attuazione delle leggi approvate. L\u2019analisi dell\u2019impatto della regolamentazione, praticata da decenni in altri paesi, \u00e8 stata introdotta in Italia con molto ritardo e parzialmente. Applicata soprattutto all\u2019attivit\u00e0 di regolazione di alcune autorit\u00e0 indipendenti, non lo \u00e8 alle leggi del Parlamento e, per gli atti del Governo, \u00e8 uscita solo alla fine del 2008 da una lunga e pigra sperimentazione. Non \u00e8 applicata alle leggi pi\u00f9 importanti, come le leggi finanziarie, che sono quelle che accentuano maggiormente l\u2019inflazione normativa.<\/p>\n
Altri fattori che stimolano la produzione legislativa sono legati non a comportamenti scorretti degli attori del sistema, ma alla rigidit\u00e0 di quest\u2019ultimo. Le riserve di legge, poste dalla Costituzione o dalle stesse leggi, impediscono di disciplinare determinate materie con fonti inferiori. Il criterio di riparto della potest\u00e0 legislativa e di quella regolamentare tra Stato e regioni pu\u00f2 indurre l\u2019uno o le altre a puntare su leggi piuttosto che su regolamenti: lo Stato, in particolare, pu\u00f2 intervenire in determinate materie con legge, ma non con regolamento, e questo induce a sovraccaricare le leggi di contenuti che, al livello regolamentare, apparterrebbero alle regioni. Il recepimento delle direttive comunitarie avviene spesso per via legislativa, anche quando si tratta di prescrizioni tecniche estremamente dettagliate, prive di qualsiasi rilievo politico e con l\u2019aggiunta di ulteriori contenuti, non necessari: non \u00e8 cos\u00ec in altri stati membri dell\u2019Unione europea, che recepiscono le direttive con strumenti pi\u00f9 flessibili[13].<\/p>\n
Ci sono, poi, ragioni derivanti dalle amministrazioni pubbliche. In primo luogo, emanare un decreto-legge \u00e8 molto pi\u00f9 facile e veloce che emanare un regolamento: il primo entra subito in vigore, dopo aver subito controlli molto blandi, e travolge ogni ostacolo; il secondo \u00e8 soggetto a controlli pi\u00f9 attenti (giacch\u00e9 pu\u00f2 essere anche impugnato davanti al giudice amministrativo) e procedure pi\u00f9 lunghe e con pi\u00f9 facilit\u00e0 intralciabili, pu\u00f2 incontrare resistenze da altre amministrazioni e deve rispettare le leggi vigenti. La legge, espressione di una sola amministrazione, finisce quindi per essere lo strumento per imporre la soddisfazione di un interesse a scapito degli altri, piuttosto che per contemperare interessi diversi.<\/p>\n
Inoltre, ministri e dirigenti amministrativi ricorrono alla legge anche per evitare di assumere la responsabilit\u00e0 delle proprie decisioni, che vengono scaricate sull\u2019intero Governo e sul Parlamento e quindi sostanzialmente eliminate. La legge, da atto di indirizzo, diventa copertura di atti di gestione o addirittura il sostituto di un atto amministrativo. Il fenomeno delle cosiddette \u201cleggi-provvedimento\u201d contribuisce anche a vanificare il principio della separazione dei poteri[14] .<\/p>\n
Infine, come \u00e8 facile intuire, l\u2019inflazione legislativa determina un circolo vizioso, perch\u00e9 per modificare una legge occorre un\u2019altra legge: una volta che una materia \u00e8 coperta dalla legge, lo rimane.
\nMolte delle cause appena menzionate si traducono in difetti del procedimento legislativo, che emergono solo in parte nelle statistiche che si basano solo sulle previsioni legislative e non sulla loro attuazione effettiva (come quelli contenute nella tabella\u2026<\/p>\n
Le norme migliori parlano inglese<\/em><\/p>\n
Caratteri del procedimento legislativo <\/strong>[15]<\/p>\n\n\n\n\n\n\n\n
\n
 <\/span><\/p>\n<\/td>\n
\n
Francia<\/span><\/p>\n<\/td>\n
\n
Germania<\/span><\/p>\n<\/td>\n
\n
Italia<\/span><\/p>\n<\/td>\n
\n
R. Unito<\/span><\/p>\n<\/td>\n
\n
Spagna<\/span><\/p>\n<\/td>\n<\/tr>\n
\n
Pubblicit\u00e0 e partecipazione procedurale (da 0 a 12)<\/span><\/p>\n<\/td>\n
\n
9<\/span><\/p>\n<\/td>\n
\n
9<\/span><\/p>\n<\/td>\n
\n
6<\/span><\/p>\n<\/td>\n
\n
12<\/span><\/p>\n<\/td>\n
\n
6<\/span><\/p>\n<\/td>\n<\/tr>\n
\n
Valutazione di impatto della regolamentazione (da 0 a 27)<\/span><\/p>\n<\/td>\n
\n
11<\/span><\/p>\n<\/td>\n
\n
20<\/span><\/p>\n<\/td>\n
\n
18<\/span><\/p>\n<\/td>\n
\n
27<\/span><\/p>\n<\/td>\n
\n
7<\/span><\/p>\n<\/td>\n<\/tr>\n
\n
Concertazione all\u2019interno del governo (da 0 a 20)<\/span><\/p>\n<\/td>\n
\n
16<\/span><\/p>\n<\/td>\n
\n
20<\/span><\/p>\n<\/td>\n
\n
11<\/span><\/p>\n<\/td>\n
\n
18<\/span><\/p>\n<\/td>\n
\n
20<\/span><\/p>\n<\/td>\n<\/tr>\n
\n
Consultazione   pubblica<\/span><\/p>\n
(da 0 a 12)<\/span><\/p>\n<\/td>\n
\n
3,5<\/span><\/p>\n<\/td>\n
\n
4,5<\/span><\/p>\n<\/td>\n
\n
5<\/span><\/p>\n<\/td>\n
\n
11,5<\/span><\/p>\n<\/td>\n
\n
7,5<\/span><\/p>\n<\/td>\n<\/tr>\n<\/tbody>\n<\/table>\n
Nota: punteggi pi\u00f9 alti segnalano un legislazione migliore<\/p>\n
Fonte: elaborazione su dati OCSE.<\/p>\n
Quando la maggiore autonomia locale diventa dannoso<\/em><\/p>\n
L\u2019inflazione legislativa deriva anche dalle norme delle regioni e degli altri enti locali, i quali esercitano l\u2019autonomia, producendo dislivelli di regolazione, spesso abusandone, con complicazioni e costi inutili.<\/p>\n
Dal primo punto di vista, occorre essere consapevoli che l\u2019autonomia delle amministrazioni locali \u00e8 spesso nemica della semplicit\u00e0: la scelta a favore dell\u2019autonomia comporta inevitabilmente che ciascun ente regoli in modo diverso le materie di sua competenza, imponendo requisiti difformi per lo svolgimento delle stesse attivit\u00e0, stabilendo propri tempi e formalit\u00e0 per le procedure e cos\u00ec via. Ci\u00f2 pu\u00f2 ovviamente determinare costi per le imprese che, operando in diverse aree territoriali, sono costrette ad adeguarsi a diverse discipline. \u00c8 un costo dell\u2019autonomia, che peraltro pu\u00f2 ben essere attenuato attraverso forme di coordinamento tra i vari enti e l\u2019applicazione dei principi di semplificazione che, come si dir\u00e0 in seguito, derivano dall\u2019ordinamento nazionale e da quello comunitario. Le associazioni degli enti (come l\u2019ANCI, l\u2019UPI e la Conferenza dei Presidenti delle Regioni) e i livelli superiori di governo (in particolare, le regioni e le province nei confronti dei comuni) possono favorire il potenziamento di questa forma di coordinamento, anche con schemi-tipo di regolamenti, che gli enti sarebbero liberi di emanare, adattandoli alle proprie peculiarit\u00e0 solo se necessario.<\/p>\n
La modifica della Costituzione nel 2001 ha molto aumentato le materie attribuite alla competenza legislativa delle Regioni. Per arginare il rischio di una vera e propria \u201cbalcanizzazione\u201d del sistema legislativo italiano e garantire un minimo di omogeneit\u00e0 in settori cruciali come le procedure di gara per l\u2019aggiudicazione dei contratti pubblici e il regime dei servizi pubblici locali, la Corte costituzionale ha fatto leva su alcune clausole costituzionali (come la tutela della concorrenza e l\u2019ordinamento civile) che fondano la competenza legislativa dello Stato.
\nRiguardo agli abusi normativi e all\u2019aumento degli oneri, i difetti della legislazione statale spesso si riproducono al livello locale, moltiplicati dalla maggiore debolezza e inesperienza delle amministrazioni locali. Le ridondanze e le complicazioni delle discipline regionali e locali derivano dalla medesima cultura formalistica, dalle medesime dinamiche di interessi e dai medesimi difetti organizzativi e procedurali rilevati a livello di amministrazione centrale nazionale. Per giunta senza che i pur timidi orientamenti di riforma, operati al centro, arrivino in periferia. Certo \u00e8 sbagliato generalizzare: esistono esperienze virtuose, soprattutto di legislatori regionali impegnati in opere di riordino e semplificazione. Ma sono pi\u00f9 numerosi i casi di aumento incontrollato della legislazione.<\/p>\n
Falsi e veri rimedi<\/em><\/p>\n
Tutto ci\u00f2 consente di porre nella giusta prospettiva il meccanismo \u201ctaglia-leggi\u201d, che ha appunto lo scopo di ridurre il numero delle leggi e sul quale il Governo in carica ha puntato come strumento principale per migliorare il sistema normativo. Esso ha prodotto risultati utili, sia in termini di conoscenza del sistema normativo sia in termini di \u201cprofilassi legislativa\u201d, cio\u00e8 di eliminazione esplicita di leggi ormai dimenticate, ma mai formalmente abrogate. Per\u00f2, non affronta l\u2019esigenza principale di sfoltire e riordinare la normazione realmente vigente. Questa esigenza pu\u00f2 essere soddisfatta solo attraverso una paziente opera di riforma dei singoli settori della legislazione, volta a eliminare le norme in eccesso e a renderle meno costose per le istituzioni pubbliche e per gli operatori privati.<\/p>\n
Non ci sono terapie prodigiose. Occorre utilizzare in modo costante gli strumenti noti. Il primo \u00e8 il pi\u00f9 semplice: legiferare solo quando serve. A volte, la soluzione meno dannosa \u00e8 l\u2019\u00abopzione zero\u00bb, cio\u00e8 non fare niente. Altre volte, ci sono strumenti possono essere pi\u00f9 efficaci della legge: per esempio, l\u2019autolegiferazione e sistemi di soft law, come le linee guida e i codici di condotta. Ne derivano alcuni rimedi: usare la legge per le scelte importanti e i regolamenti per le discipline di dettaglio; delegificare, soprattutto la disciplina dell\u2019organizzazione amministrativa e delle procedure; utilizzare l\u2019analisi di impatto della legislazione e della regolamentazione; evitare leggi e decreti di contenuto eterogeneo; esercitare in modo coordinato l\u2019autonomia.
\nL\u2019analisi di impatto della regolamentazione, in particolare, da prassi eccezionale deve diventare un modo normale di legiferare. E va utilizzata soprattutto per le leggi pi\u00f9 importanti, come quelle che pongono in essere le manovre finanziarie, per verificare i reali effetti che ci si pu\u00f2 aspettare dalle varie misure introdotte e i loro costi. I risultati dell\u2019analisi dovrebbero sempre essere resi pubblici, perch\u00e9 le decisioni politiche possano essere valutare dai cittadini.<\/p>\n
3. Norme ingarbugliate, grave danno. Il riordino obbligato<\/strong><\/p>\n
Gli effetti del disordine normativo<\/em><\/p>\n
Le norme che regolano la stessa materia sono sparse spesso tra diversi atti, redatti frettolosamente, senza adeguato coordinamento con la legislazione preesistente[16].<\/p>\n
Ne derivano molte conseguenze negative. In primo luogo, l\u2019incertezza del diritto e l\u2019arbitrariet\u00e0 nella sua applicazione. Se \u00e8 difficile individuare la norma da applicare al caso concreto, c\u2019\u00e8 sempre il rischio di commettere errori e compiere atti illegali. Amministrazioni pubbliche e giudici possono scegliere le norme da applicare, in relazione all\u2019eventuale intento di favorire o sfavorire gli interessati. L\u2019arbitrariet\u00e0 \u00e8 alimentata dalla difficolt\u00e0 di comprendere le norme, che spesso consistono in rinvii e collegamenti ad altre norme, che sono pure zeppe di rinvii. Una sorta di gioco infinito di specchi nel quale \u2013proprio a causa dell\u2019impossibilit\u00e0 di individuare l\u2019interpretazione esatta di tante norme oscure \u2013 l\u2019amministrazione pu\u00f2 di fatto legiferare, magari con una circolare: dalla legificazione, alla quale essa stessa contribuisce, quindi, la burocrazia si difende riappropriandosi del potere normativo, Esercitato non in sede regolamentare, ma interpretativa, quindi con minori responsabilit\u00e0.<\/p>\n
Incertezza del diritto e arbitrariet\u00e0 contengono il seme della corruzione. Portano con s\u00e9, comunque, un\u2019elevata conflittualit\u00e0: \u00e8 evidente, ad esempio, che un\u2019impresa che venga esclusa da una gara di appalto in base a una delle possibili interpretazioni della legge, non si rassegner\u00e0 alla decisione, ma impugner\u00e0 gli atti di gara.<\/p>\n
Il disordine legislativo, dunque, alimenta il contenzioso: tutte le decisioni amministrative pi\u00f9 importanti sono in ultima analisi rimesse ai giudici. Oltretutto, dati i tempi comparativamente molto lunghi della giustizia italiana, il chiarimento definitivo sulla portata di una disposizione avviene dopo molti anni, elevando i costi economici dell\u2019indeterminatezza e dell\u2019opacit\u00e0 giuridiche. Anche perch\u00e9 molto spesso gli stessi giudici (dei Tar territoriali o delle diverse sezioni del Consiglio di Stato) optano inizialmente per interpretazioni difformi.
\nPi\u00f9 in generale, il disordine normativo determina costi per le imprese e le famiglie, che sono costrette a chiedere continuamente assistenza legale e conforto per le loro decisioni. L\u2019economia ne esce gravemente indebolita; sono scoraggiati l\u2019iniziativa imprenditoriale e gli investimenti, a cominciare da quelli delle imprese straniere.<\/p>\n
Fare ordine con i codici \u201ca diritto costante\u201d<\/em><\/p>\n
Il rimedio al disordine normativo \u00e8 il riordino. Banale a dirsi, meno a farsi. Perch\u00e9 richiede un paziente lavoro di codificazione sulla legislazione di settore, come quello che in tempi recenti \u00e8 stato operato in altri paesi, quali gli Usa e la Francia. Si tratta di riversare le norme, attualmente sparse tra tante leggi, in codici e testi unici di settore, sostituendo decine o centinaia di leggi con una sola chiaramente individuabile e interpretabile. Non si tratta di cambiare le leggi vigenti, ma solo di metterle in ordine. \u00c8 comunque un\u2019opera lunga e faticosa: in Francia, partendo da una situazione meno grave, la codificazione sistematica delle leggi e dei regolamenti \u00e8 iniziata nel 1989 e non \u00e8 ancora conclusa.<\/p>\n
Il modello del testo unico \u00e8 stato ampiamente utilizzato nel corso delle ultime legislature, con buoni risultati. Per esempio, riguardo ai beni culturali e ambientali (e, poi, dei beni culturali e del paesaggio), alla documentazione amministrativa, alla tutela e al sostegno della maternit\u00e0 e della paternit\u00e0, all\u2019edilizia, all\u2019espropriazione, alla circolazione e al soggiorno dei cittadini degli Stati membri dell\u2019Unione europea, alle spese di giustizia, alla protezione dei dati personali, alle comunicazioni elettroniche, al debito pubblico, alla tutela del consumatore, all\u2019ordinamento militare. Molti di questi codici hanno semplificato la vita a cittadini e operatori e spesso hanno riordinato non solo la disciplina legislativa, ma anche quella regolamentare.
\nLe iniziative di riordino, peraltro, sono sempre episodiche dell\u2019attivit\u00e0 di codificazione. La scelta delle materie \u00e8 ispirata a criteri occasionali: la buona volont\u00e0 delle singole amministrazioni; la disponibilit\u00e0 di funzionari ed esperti che conoscano l\u2019una o l\u2019altra materia; la possibilit\u00e0 di ricondurre un codice a deleghe legislative, spesso formulate in modo ambiguo. L\u2019esperienza italiana \u00e8 stata ben lontana da quella francese, nella quale si procede sulla base di un piano pluriennale, perseguito con efficacia variabile ma con sostanziale continuit\u00e0 e il cui obiettivo finale \u00e8 la codificazione di tutto il diritto positivo statale.<\/p>\n
La codificazione pu\u00f2 avere successo solo se si rinuncia, almeno in una prima fase, alla riforma sostanziale del diritto esistente: quanto pi\u00f9 si spinge nell\u2019apportare modifiche alle disposizioni raccolte, tanto maggiori sono gli ostacoli ai quali va incontro. Essa, inoltre, richiede un forte supporto politico, per superare le inevitabili resistenze e i pericolosi fattori di inerzia. Un supporto che non sempre c\u2019\u00e8 nella misura necessaria perch\u00e9 \u00e8 un\u2019opera poco attraente per i governi. Il riordino del diritto esistente, infatti, fa guadagnare meno voti di una riforma innovativa e i suoi effetti positivi si vedono in un termine che va al di l\u00e0 delle singole tornate elettorali e non sono facilmente imputabili. Solo una guida politica forte e illuminata consente di perseguire coerentemente il riordino normativo. Perci\u00f2 in Italia l\u2019instabilit\u00e0 del quadro politico l\u2019ha ostacolato e rende indispensabile la condivisione dei suoi obiettivi tra maggioranza e opposizione.<\/p>\n
L\u2019arte della manutenzione delle leggi<\/em><\/p>\n
Naturalmente, una volta riordinata una materia, occorre provvedere alla manutenzione dei codici, cio\u00e8 evitare di introdurvi nuovamente confusione con nuove leggi: i successivi interventi normativi devono consistere in modifiche degli stessi codici. La codificazione non \u00e8 un\u2019operazione circoscritta nel tempo, ma un modo di legiferare. Non basta, quindi, mettere ordine in singoli settori una tantum, ma occorre organizzare il processo normativo in modo da mantenere quel che si \u00e8 fatto ed evitare che, mentre si ordina un settore, se ne metta in disordine un altro.
\n\u00c8 proprio ci\u00f2 che \u00e8 spesso avvenuto nella legislazione italiana, in cui l\u2019opera di riordino \u00e8 stata bilanciata, o addirittura soverchiata, dalla contemporanea decodificazione operata dalle nuove norme. Queste tendono ad aggiungersi a quelle precedenti piuttosto che a modificarle, mentre quasi mai i nuovi atti normativi contengono una disciplina esaustiva della relativa materia.
\nNella prospettiva delle riforme, questo rimedio anti-confusione potrebbe trovare una copertura costituzionale, che prevedesse l\u2019obbligo per il legislatore di non alimentare il disordine normativo. Un\u2019indicazione in tale direzione \u00e8 stata data dalla previsione sulla codificazione contenuta nel progetto della terza Commissione bicamerale per le riforme costituzionali. Secondo il quale, una volta riordinata una materia, su di essa si sarebbe potuti intervenire solo modificando il relativo codice. Mentre un progetto di legge su una materia codificata che si fosse aggiunto al codice, invece di modificarlo, non sarebbe potuto essere preso in considerazione dal Parlamento. \u00c8 un modo appropriato per limitare gli effetti negativi del flusso di leggi.<\/p>\n
4. L\u2019impresa ostacolata dall\u2019abuso di controllo pubblico<\/strong><\/p>\n
I costi spropositati della regolazione<\/em><\/p>\n
L\u2019eccesso di norme \u00e8 fonte di complicazioni e adempimenti per i cittadini e per le imprese. La regolazione delle attivit\u00e0 d\u2019impresa, in particolare, si traduce inevitabilmente in costi, che devono essere il pi\u00f9 possibile limitati.<\/p>\n
Non vi sono dati certi sui costi della regolazione, n\u00e9 tanto meno sui costi della cattiva regolazione. Ma ci sono alcuni dati parziali e comparativi, che possono dare un\u2019idea della dimensione complessiva del fenomeno.<\/p>\n
Per rendersi conto dei costi derivanti dalla regolazione pubblica delle attivit\u00e0 d\u2019impresa, \u00e8 sufficiente considerare le stime operate dal Dipartimento della funzione pubblica relative ad alcuni settori In materia di tutela dei dati personali, il costo aggregato annuo degli obblighi informativi \u00e8 di un miliardo e 750 milioni. In materia di ambiente il costo \u00e8 di oltre due miliardi. In materia di lavoro e previdenza di quasi sette miliardi di euro. \u00c8 evidente che, in settori come questi, ogni nuovo obbligo di dichiarazione comporta enormi costi e ogni misura di semplificazione porta enormi risparmi.<\/p>\n
Eppure, da un lato, queste discipline sono piene di norme che impongono adempimenti non necessari e di scarsa utilit\u00e0. Un esempio, in materia di tutela dei dati personali, gli obblighi di notifica a soggetti che abbiano volontariamente fornito i propri dati. Un altro esempio, in materia di lavoro, le dichiarazioni relative ai familiari a carico, che ogni anno i dipendenti devono compilare e i datori di lavoro ricevere, anche quando \u2013 come nella maggior parte dei casi \u2013 la situazione \u00e8 la stessa dell\u2019anno precedente. Di rado le leggi prevedono adempimenti semplificati per le piccole e medie imprese, come invece raccomandano l\u2019Unione europea e l\u2019OCSE.
\nDall\u2019altro lato, le misure di complicazione amministrativa sono continue, mentre quelle di semplificazione sono episodiche. Leggi finanziarie statali, leggi regionali e regolamenti locali impongono continuamente nuovi obblighi di comunicazione, magari per riscuotere piccole somme o evitare piccole evasioni, senza tener conto dei relativi costi nettamente superiori al ricavato per lo Stato. Per una quindicina d\u2019anni, un gruppo di studiosi ha redatto un bilancio delle semplificazioni e delle complicazioni operate dalle leggi [17]: le rilevazioni compiute mostrano che, quando va bene, esso \u00e8 in pareggio.<\/p>\n
La competitivit\u00e0 minata dalla cattiva regolazione<\/em><\/p>\n
I dati del Doing business<\/em> redatto dalla Banca mondiale forniscono un quadro dei limiti che la normazione italiana pone all\u2019attivit\u00e0 d\u2019impresa e degli enormi margini di miglioramento. Anche solo nel confronto con altri stati europei di dimensioni analoghe. Soprattutto nel campo degli adempimenti tributari e della tutela giurisdizionale, sulla quale grava in modo pesantissimo la durata dei processi civili (tabelle).<\/p>\n
I ritardi dell\u2019Italia nelle imposte\u2026<\/em><\/p>\n
Adempimenti tributari<\/strong>[18]<\/p>\n\n\n\n\n\n\n\n\n
\n
Paese<\/span><\/p>\n<\/td>\n
\n
Pagamenti<\/span><\/p>\n<\/td>\n
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Ore<\/span> per anno<\/span><\/p>\n<\/td>\n
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Graduatoria<\/span><\/p>\n<\/td>\n<\/tr>\n
\n
Francia<\/span><\/p>\n<\/td>\n
\n
7<\/span><\/p>\n<\/td>\n
\n
132<\/span><\/p>\n<\/td>\n
\n
59<\/span><\/p>\n<\/td>\n<\/tr>\n
\n
Germania<\/span><\/p>\n<\/td>\n
\n
16<\/span><\/p>\n<\/td>\n
\n
196<\/span><\/p>\n<\/td>\n
\n
71<\/span><\/p>\n<\/td>\n<\/tr>\n
\n
Italia<\/span><\/em><\/p>\n<\/td>\n
\n
15<\/span><\/em><\/p>\n<\/td>\n
\n
334<\/span><\/em><\/p>\n<\/td>\n
\n
135<\/span><\/em><\/p>\n<\/td>\n<\/tr>\n
\n
Regno Unito<\/span><\/p>\n<\/td>\n
\n
8<\/span><\/p>\n<\/td>\n
\n
110<\/span><\/p>\n<\/td>\n
\n
16<\/span><\/p>\n<\/td>\n<\/tr>\n
\n
Spagna<\/span><\/p>\n<\/td>\n
\n
8<\/span><\/p>\n<\/td>\n
\n
213<\/span><\/p>\n<\/td>\n
\n
78<\/span><\/p>\n<\/td>\n<\/tr>\n<\/tbody>\n<\/table>\n
\u2026 e nel rispetto dei contratti<\/p>\n
Azione giudiziaria per adempimento contrattuale<\/strong>[19]<\/p>\n\n\n\n\n\n\n\n\n
\n
Paese<\/span><\/p>\n<\/td>\n
\n
Procedure<\/span><\/p>\n<\/td>\n
\n
Giorni<\/span><\/p>\n<\/td>\n
\n
Graduatoria<\/span><\/p>\n<\/td>\n<\/tr>\n
\n
Francia<\/span><\/p>\n<\/td>\n
\n
29<\/span><\/p>\n<\/td>\n
\n
331<\/span><\/p>\n<\/td>\n
\n
6<\/span><\/p>\n<\/td>\n<\/tr>\n
\n
Germania<\/span><\/p>\n<\/td>\n
\n
30<\/span><\/p>\n<\/td>\n
\n
394<\/span><\/p>\n<\/td>\n
\n
7<\/span><\/p>\n<\/td>\n<\/tr>\n
\n
Italia<\/span><\/em><\/p>\n<\/td>\n
\n
40<\/span><\/em><\/p>\n<\/td>\n
\n
1210<\/span><\/em><\/p>\n<\/td>\n
\n
156<\/span><\/em><\/p>\n<\/td>\n<\/tr>\n
\n
Regno Unito<\/span><\/p>\n<\/td>\n
\n
30<\/span><\/p>\n<\/td>\n
\n
399<\/span><\/p>\n<\/td>\n
\n
23<\/span><\/p>\n<\/td>\n<\/tr>\n
\n
Spagna<\/span><\/p>\n<\/td>\n
\n
39<\/span><\/p>\n<\/td>\n
\n
515<\/span><\/p>\n<\/td>\n
\n
52<\/span><\/p>\n<\/td>\n<\/tr>\n<\/tbody>\n<\/table>\n
Fonte: elaborazioni su dati Banca Mondiale<\/p>\n
Il ritardo dell\u2019Italia \u00e8 meno grave negli adempimenti necessari per l\u2019avvio di un\u2019impresa, ma i dati riferiti alla Francia e al Regno Unito mostrano anche qui il potenziale di miglioramento.<\/p>\n
L\u2019impresa di avviare un\u2019impresa<\/em><\/p>\n
Avvio di un\u2019impresa <\/strong>[20]<\/p>\n\n\n\n\n\n\n\n\n
\n
Paese<\/span><\/p>\n<\/td>\n
\n
Procedure<\/span><\/p>\n<\/td>\n
\n
Giorni<\/span><\/p>\n<\/td>\n
\n
Graduatoria<\/span><\/p>\n<\/td>\n<\/tr>\n
\n
Francia<\/span><\/p>\n<\/td>\n
\n
5<\/span><\/p>\n<\/td>\n
\n
7<\/span><\/p>\n<\/td>\n
\n
22<\/span><\/p>\n<\/td>\n<\/tr>\n
\n
Germania<\/span><\/p>\n<\/td>\n
\n
9<\/span><\/p>\n<\/td>\n
\n
18<\/span><\/p>\n<\/td>\n
\n
84<\/span><\/p>\n<\/td>\n<\/tr>\n
\n
Italia<\/span><\/em><\/p>\n<\/td>\n
\n
6<\/span><\/em><\/p>\n<\/td>\n
\n
10<\/span><\/em><\/p>\n<\/td>\n
\n
75<\/span><\/em><\/p>\n<\/td>\n<\/tr>\n
\n
Regno Unito<\/span><\/p>\n<\/td>\n
\n
6<\/span><\/p>\n<\/td>\n
\n
13<\/span><\/p>\n<\/td>\n
\n
16<\/span><\/p>\n<\/td>\n<\/tr>\n
\n
Spagna<\/span><\/p>\n<\/td>\n
\n
10<\/span><\/p>\n<\/td>\n
\n
47<\/span><\/p>\n<\/td>\n
\n
146<\/span><\/p>\n<\/td>\n<\/tr>\n<\/tbody>\n<\/table>\n
Fonte: elaborazione su dati Banca Mondiale<\/p>\n
In Italia la regolazione amministrativa dell\u2019attivit\u00e0 d\u2019impresa costituisce un appesantimento della gestione e dei costi fin dall\u2019avvio dell\u2019attivit\u00e0 stessa e dai limiti dell\u2019accesso al relativo mercato. L\u2019assoggettamento di un\u2019attivit\u00e0 ad autorizzazione amministrativa, in particolare, implica costi che vanno commisurati all\u2019interesse pubblico che induce a prevedere questa forma di controllo preventivo. Alcune autorizzazioni sono necessarie, ma probabilmente molte altre non lo sono perch\u00e9 spesso sono il residuo di discipline non pi\u00f9 attuali o di cedimenti del legislatore a gruppi di interessi.
\nLe autorizzazioni amministrative, inoltre, possono costituire un limite alla concorrenza. \u00c8 per questo che l\u2018Unione europea si \u00e8 preoccupata di porre alcune regole, che riducono il potere degli Stati membri di assoggettare le attivit\u00e0 economiche ad autorizzazione amministrativa. Lo ha fatto, in particolare, la direttiva del 2006 sui servizi nel mercato interno (direttiva 2006\/123\/CE).
\nQuesta direttiva definisce i casi in cui possono essere introdotti regimi autorizzatori e i caratteri che le autorizzazioni devono avere. Vanno, infatti, introdotte solo nei casi di effettiva necessit\u00e0 (in base al principio di proporzionalit\u00e0), dove cio\u00e8 l\u2019interesse pubblico non pu\u00f2 essere tutelato attraverso controlli a posteriori. Il rilascio delle autorizzazioni deve essere subordinato, di regola, al possesso di requisiti vincolati che non lasciano all\u2019amministrazione spazi di valutazioni discrezionale. La durata delle autorizzazioni deve essere illimitata. Ogni procedimento deve chiudersi entro un termine ragionevole e la mancata risposta equivale a silenzio-assenso.
\nLa direttiva richiede agli Stati membri una revisione di tutta la legislazione, nazionale e locale, al fine di verificare se questi requisiti sono rispettati e adeguare le varie discipline di settore ai suoi principi. Anche in questo caso, quindi, per riformare il diritto serve una paziente opera di revisione della legislazione di settore. Nonostante la direttiva sia stata formalmente recepita in Italia da un recente decreto legislativo, questa revisione \u00e8 appena all\u2019inizio: il decreto, infatti, non \u00e8 stato preceduto dalla necessaria ampia analisi della legislazione. Si \u00e8 limitato a riaffermare \u2013 spesso riducendone la portata \u2013 i principi della direttiva e a semplificare poche procedure proprie di alcune amministrazioni statali. Rimane da adeguare tutto il resto della legislazione statale e, soprattutto, la direttiva deve essere applicata anche a livello regionale e locale.<\/p>\n
Le scelte del decreto di recepimento [21], in effetti, sono per molti aspetti riduttive rispetto a quelle della direttiva: non viene ripetuta la previsione che il regime autorizzatorio pu\u00f2 essere introdotto solo in assenza di una soluzione meno restrittiva per la libert\u00e0 d\u2019impresa; la disciplina degli ordini e degli albi professionali \u00e8 sottratta alla previsione per cui i regimi autorizzatori devono essere giustificati da un motivo imperativo di interesse generale; gli interventi sui regimi esistenti sono di semplificazione, non di completa liberalizzazione.<\/p>\n
Eppure, non sarebbe stato troppo difficile individuare almeno alcuni regimi autorizzatori la cui stessa esistenza \u00e8 ormai di dubbia legittimit\u00e0 comunitaria. Sarebbe stato sufficiente fare riferimento, per esempio, alle segnalazioni dell\u2019Autorit\u00e0 garante della concorrenza e del mercato in materia di concessioni di beni demaniali, di guide alpine e turistiche, di centri di assistenza fiscale, di agrotecnici, di depositi fiscali, di distribuzione del tabacco e di varie altre attivit\u00e0 soggette a controllo amministrativo. Sarebbe stato e sar\u00e0 necessario, soprattutto, sottoporre a revisione tante leggi e tanti regolamenti dello Stato, delle regioni e dei comuni che impongono limiti e controlli spesso inutili, a tutela di interessi pubblici deboli o inattuali.
\nLa cattiva regolazione, tra l\u2019altro, conduce in molti casi all\u2019approvazione di regole troppo rigide, accompagnate da sanzioni spropositate in caso di violazione. Ci\u00f2 alimenta la tendenza alla disapplicazione delle norme, tenuto anche conto della scarsa funzionalit\u00e0 dei controlli effettuati dalle amministrazioni.<\/p>\n
Alla disapplicazione il legislatore reagisce non sforzandosi di rendere i controlli pi\u00f9 efficaci, ma acuendo ulteriormente le sanzioni e rendendone ancora pi\u00f9 improbabile l\u2019applicazione, in una sorta di circolo vizioso o di rincorsa tra legge e comportamenti reali.<\/p>\n
5. Come rendere amichevoli le leggi<\/strong><\/p>\n
La legislazione pu\u00f2 essere resa amichevole per gli operatori, agevolandoli e limitando i costi a loro carico. Ma i problemi dipendono spesso anche dalla sua attuazione da parte delle pubbliche amministrazioni.
\nUn primo ostacolo \u00e8 dato dalla conoscenza della legge. \u00c8 un aspetto sul quale c\u2019\u00e8 molto da migliorare in Italia, ben pi\u00f9 di quanto suggerito dalla sola conoscibilit\u00e0 delle norme, e non anche dalla loro attuazione.<\/p>\n
Norme oscure<\/em><\/p>\n
Conoscibilit\u00e0 del diritto (da 0 a 7) <\/strong>[22]<\/p>\n\n\n\n\n
\n
Francia<\/span><\/p>\n<\/td>\n
\n
Germania<\/span><\/p>\n<\/td>\n
\n
Italia<\/span><\/p>\n<\/td>\n
\n
Regno Unito<\/span><\/p>\n<\/td>\n
\n
Spagna<\/span><\/p>\n<\/td>\n<\/tr>\n
\n
6<\/span><\/p>\n<\/td>\n
\n
7<\/span><\/p>\n<\/td>\n
\n
5<\/span><\/p>\n<\/td>\n
\n
4<\/span><\/p>\n<\/td>\n
\n
4<\/span><\/p>\n<\/td>\n<\/tr>\n<\/tbody>\n<\/table>\n
Fonte: elaborazioni su dati OCSE<\/p>\n
L\u2019ordinamento giuridico presume che tutti i soggetti siano in grado di conoscere e perfino capire le leggi. Ma in Italia anche gli addetti ai lavori hanno difficolt\u00e0 ad accedere ai testi aggiornati, a reperire le norme da applicare al caso concreto e a interpretarle. Fino a ora, l\u2019accesso alle norme aggiornate \u00e8 stato possibile solo rivolgendosi a editori privati, a pagamento.
\nGli ordinamenti che tengono in buon ordine il diritto offrono anche ottimi esempi di siti internet nei quali si pu\u00f2 liberamente consultare la normativa vigente. Legifrance<\/em>, per esempio, consente di consultare in un formato comodo tutti i codici, in tre lingue diverse, nonch\u00e9 tutte le leggi e i regolamenti nel testo aggiornato. Lo stesso fanno l\u2019amministrazione federale americana e quelle di molti stati.<\/p>\n
I tentativi compiuti dalle istituzioni italiane hanno invece avuto un successo limitato. Il Governo ha annunciato con grande enfasi l\u2019avvio del sito \u201cNormattiva\u201d, che consente gi\u00e0 di consultare molte leggi e dovrebbe permettere, quando sar\u00e0 ultimato, la consultazione di quasi tutte le leggi in vigore nella versione storica e in quella vigente. \u00c8 un passo avanti, anche se la qualit\u00e0 del servizio \u00e8 molto lontana da quella dei corrispondenti siti tenuti da governi come quelli statunitense e francese [23]. Chi pu\u00f2, continua a usare i servizi a pagamento offerti da editori privati.
\nUn secondo aspetto problematico riguarda la prevedibilit\u00e0 e la coerenza nell\u2019interpretazione della legge. Soprattutto in mancanza di chiarezza e coordinamento, conoscere il modo in cui le amministrazioni le interpreteranno e le applicheranno \u00e8 di grande importanza per gli operatori. Spesso le amministrazioni emanano circolari interpretative, che servono ai loro uffici e anche ai privati. Ma questi ultimi non hanno la possibilit\u00e0 di porre quesiti e sollecitare indicazioni.
\nLa direttiva in materia di servizi prevede in termini piuttosto ampi che sipossa chiedere l\u2019\u00abassistenza delle autorit\u00e0 competenti, che consiste nel fornire informazioni sul modo in cui i requisiti [per svolgere le attivit\u00e0 in questione] vengono generalmente interpretati ed applicati\u00bb. Si tratta di una precetto importante e particolarmente innovativo per l\u2019ordinamento italiano, che il decreto legislativo si limita a riproporre, demandandone l\u2019attuazione a un regolamento governativo. Se recepita in modo non riduttivo, questo precetto consentirebbe di introdurre una sorta di \u201cinterpello amministrativo\u201d, che potrebbe dare maggior certezza alle imprese in ordine a progetti di investimento la cui realizzazione dipende in buona parte dal rilascio di una pluralit\u00e0 di autorizzazioni.
\nInfine, attuazione amichevole della legge significa anche che le amministrazioni si adoperino per concentrare e limitare gli adempimenti dei cittadini e delle imprese. Queste ultime sono spesso costrette, per esempio, a produrre pi\u00f9 volte gli stessi documenti a diverse amministrazioni; per esempio per partecipare a diverse gare per appalti pubblici, nonostante la legge sul procedimento amministrativo preveda fin dal 1990 che le amministrazioni si procurino da s\u00e9 i documenti di cui altre amministrazioni sono gi\u00e0 in possesso. Naturalmente, l\u2019applicazione di questa norma presuppone la capacit\u00e0 delle amministrazioni di comunicare efficacemente, ma si pu\u00f2 pensare anche a forme di gestione centralizzata dei documenti relativi alle imprese, con archivi unici ai quali le varie amministrazioni potrebbero attingere. In ogni caso, le leggi dovrebbero prevedere regimi di adempimenti semplificati per le piccole e medie imprese.<\/p>\n
L\u2019attuazione amichevole della legge presuppone dunque un\u2019amministrazione ben organizzata e essa stessa user friendly<\/em> , in grado di prospettare soluzioni piuttosto che propensa a frapporre ostacoli e che sia capace di assumere la piena responsabilit\u00e0 delle proprie decisioni. Ci\u00f2 apre l\u2019annosa questione delle riforme amministrative che stenta a trovare soluzioni efficaci. Ma questa \u00e8 un\u2019altra storia.<\/p>\n
6. Sintesi delle proposte<\/strong><\/p>\n
Legiferare solo quando serve:
\n– valutare sempre l\u2019\u00abopzione zero\u00bb
\n– operare l\u2019analisi di impatto della regolamentazione per tutte le norme che impongono adempimenti e prestazioni ai privati
\n– operare, nelle stesse ipotesi, la valutazione dell\u2019impatto della regolamentazione
\n– prevedere termini di scadenza per le leggi<\/p>\n
Delegificare quando si pu\u00f2:
\n– delegificare la disciplina dell\u2019organizzazione amministrativa e delle procedure
\n– individuare periodicamente settori di normazione da sottoporre a revisione, a fini di deregolamentazione
\n– promuovere l\u2019autonormazione e la soft law<\/p>\n
Legiferare in modo ordinato:
\n– applicare rigorosamente le regole della tecnica legislativa
\n– promuovere l\u2019esercizio coordinato dei poteri normativi di regioni ed enti locali
\n– limitare la frequenza delle modifiche alle leggi vigenti
\n– istituire in sede governativa e parlamentare sedi nelle quali il processo legislativo venga monitorato<\/p>\n
Tenere le leggi in ordine:
\n– riordinare gradualmente i diversi settori di normazione, raccogliendo le relative leggi in un unico codice
\n– una volta riordinata la legislazione di un certo settore, intervenire su di esso solo modificando il codice<\/p>\n
\n
Rendere la legislazione \u201camichevole\u201d con gli operatori:
\n– rendere tutte le leggi e i regolamenti vigenti facilmente e gratuitamente accessibili via internet
\n– fornire agli operatori, anche su richiesta, l\u2019interpretazione e le prassi applicative
\n– non imporre agli operatori adempimenti non richiesti dalla legge.
\n– prevedere adempimenti semplificati per le piccole e medie imprese<\/p>\n
***<\/strong><\/p>\n<\/div>\n
Note:<\/strong><\/span><\/p>\n
3<\/span> Di recente, S. Rossi, Controtempo. L\u2019Italia nella crisi mondiale<\/em>, Laterza, 2009.<\/p>\n
4<\/span> Per un quadro generale e aggiornato dello stato del sistema normativo italiano, si v. La tela di Penelope. Primo rapporto Astrid sulla semplificazione legislativa e burocratica<\/em>, a cura di A. Natalini e G. Tiberi, Bologna, Il Mulino, 2010.<\/p>\n
5<\/span> Fonte: Camera dei deputati \u2013 Osservatorio sulla legislazione, Rapporto 2009 sulla legislazione tra Stato, Regioni e Unione europea<\/em>, Roma, 2009.<\/p>\n
6<\/span> Il Codice dei contratti pubblici offre un buon esempio: emanato nel 2006, esso \u00e8 gi\u00e0 stato modificato, oltre che dai decreti correttivi previsti dalla legge di delega, ben sei volte (decreto-legge 30 dicembre 2008, n. 207, conv. con legge 27 febbraio 2009, n. 14; decreto-legge 1\u00b0 luglio 2009, n. 78, conv. con legge 3 agosto 2009, n. 102; decreto-legge 25 settembre 2009, n. 135, conv. con legge 20 novembre 2009, n. 166; legge 18 giugno 2009, n. 69; legge 15 luglio 2009, n. 94; legge 23 luglio 2009, n. 99.<\/p>\n
7<\/span> Fonte: Camera dei deputati \u2013 Osservatorio sulla legislazione, Rapporto 2009 sulla legislazione tra Stato, Regioni e Unione europea<\/em>, Roma, 2009.<\/p>\n
8<\/span> Fonte: Camera dei deputati \u2013 Osservatorio sulla legislazione, Rapporto 2009 sulla legislazione tra Stato, Regioni e Unione europea<\/em>, Roma, 2009.<\/p>\n
9<\/span> Sul tema, Sabino Cassese, Introduzione allo studio della normazione<\/em>, in Rivista trimestrale di diritto pubblico<\/em>, 1992, p. 314.<\/p>\n
10<\/span> Per esempio, \u00e8 fonte di incertezza interpretativa la prassi di inserire nella parte finale delle leggi una formula generica che abroga tutte le disposizioni incompatibili, senza darsi la pena di individuarle in modo espresso.<\/p>\n
11<\/span> Il recente decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, al pari di tutte le ultime leggi finanziarie, offre una ricca casistica di norme mal scritte e di espressioni ambigue e di difficile interpretazione: si v., per es., il vocabolo \u201centi\u201d usato dall\u2019art. 6, co. 2 (in tema di divieto di pagare compensi agli amministratori nel caso in cui esistano contributi pubblici), al quale non segue alcun chiarimento se esso includa solo gli enti pubblici e gli enti non profit o anche le societ\u00e0, generando dubbi interpretativi e precisazioni informali del ministero dell\u2019Economia (si veda Il Sole 24 Ore<\/em> del 3, 4 e 5 giugno 2010).<\/p>\n
12<\/span> Un buon esempio di norma manifesto \u00e8 offerto dalla previsione dell\u2019art. 43 del gi\u00e0 citato decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, relativa alle \u201czone a burocrazia zero\u201d: previsione che presenta tante incognite e tanti margini di ambiguit\u00e0, che \u00e8 facile prevedere che rimarr\u00e0 inapplicata.<\/p>\n
13<\/span> Anche in questo caso, un buon esempio \u00e8 la materia degli appalti pubblici: a fronte di una direttiva comunitaria unificata, composta da 84 articoli, il legislatore italiano ha emanato un Codice dei contratti pubblici di oltre 250 articoli, a cui si aggiungeranno gli oltre 350 articoli del regolamento di esecuzione. Diversa \u00e8 stata la scelta del legislatore britannico, che si \u00e8 limitato a recepire il contenuto della direttiva e ha poi previsto codici e direttive per promuovere le buone prassi.<\/p>\n
14<\/span> Come caso paradigmatico di legge-provvedimento pu\u00f2 essere ricordata la revoca delle concessioni rilasciate per la realizzazione delle tratte ferroviarie ad alta velocit\u00e0 ad opera del decreto legge 31 gennaio 2007, n. 7.<\/p>\n
15<\/span><\/span> Fonte: Oecd, Regulatory Policy Committee, 2009 Report, Indicators of Regulatory Management Systems<\/em>.<\/span><\/p>\n
16<\/span> Un buon esempio di disordine e frammentazione normativa \u00e8 offerto dalle societ\u00e0 partecipate dallo Stato e dagli enti locali, che negli ultimi anni sono state oggetto di decine di interventi normativi, sparsi tra molte leggi, che disciplinano aspetti diversi del loro regime giuridico: la possibilit\u00e0 di costituirle, l\u2019ambito di attivit\u00e0, la scelta del socio privato, i poteri dell\u2019azionista pubblico, la composizione degli organi sociali, la nomina degli amministratori, il loro compenso, la possibilit\u00e0 di assumere personale, la selezione di esso, l\u2019attivit\u00e0 contrattuale, gli acquisti, l\u2019accesso ai documenti, la risoluzione delle controversie, la responsabilit\u00e0 degli amministratori. Ciascuno di questi aspetti \u00e8 disciplinato da una o pi\u00f9 leggi, tra le quali il codice civile, il testo unico degli enti locali, la legge sul procedimento amministrativo, il codice degli appalti pubblici, le leggi finanziarie per il 2002, per il 2007, per il 2008 e per il 2010, la legge n. 97 del 2001, il decreto-legge n. 223 del 2006, il decreto-legge n. 98 del2008, il decreto-legge n. 112 del 2008, il decreto-legge n. 78 del 2010 e altri ancora.<\/p>\n
17<\/span> I risultati sono stati pubblicati prima sul Giornale di diritto amministrativo<\/em>, poi sulla Rivista trimestrale di diritto pubblico<\/em>.<\/p>\n
18<\/span><\/span> Fonte: IFC \u2013 The World Bank, Doing Business 2010<\/em>.<\/span><\/p>\n
19<\/span><\/span> Fonte: IFC \u2013 The World Bank, Doing Business 2010<\/em>.<\/span><\/p>\n
20<\/span><\/span> Fonte: IFC \u2013 The World Bank, Doing Business 2010<\/em>.<\/span><\/p>\n
21<\/span><\/span> Decreto legislativo 26 marzo 2010, n. 59.<\/span><\/p>\n
22 <\/span><\/span>Fonte: Oecd, Regulatory Policy Committee, 2009 Report, Indicators of Regulatory Management Systems<\/em>.<\/span><\/p>\n
23<\/span> Per un esempio di come le cattive abitudini del legislatore pesano sull\u2019accessibilit\u00e0 del diritto, si consideri che il pi\u00f9 volte menzionato decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 \u00e8 stato pubblicato sulla Gazzetta ufficiale<\/em> \u2013 e, di conseguenza, sui siti internet<\/em>, in formato pdf: non un testo normativo, ma la fotografia di un testo normativo.<\/p>\n
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L\u2019IPERTROFIA E IL DISORDINE DELLA LEGISLAZIONE HANNO RAGGIUNTO LIVELLI INTOLLERABILI NEL NOSTRO ORDINAMENTO – E\u2019 URGENTE IN TUTTI I SETTORI DEL DIRITTO UN\u2019OPERA DI RIORDINO E RICODIFICAZIONE, CHE NON PUO\u2019 CONSISTERE SOLTANTO NEL MACERO DELLE NORME DESUETE Saggio di Marcello Clarich, ordinario di diritto amministrativo nella Facolt\u00e0 di giurisprudenza della Luiss \u201cGuido Carli, e Bernardo […]<\/p>\n","protected":false},"author":7,"featured_media":0,"comment_status":"closed","ping_status":"closed","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[14],"tags":[],"class_list":["post-10465","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-26-saggi"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.pietroichino.it\/index.php?rest_route=\/wp\/v2\/posts\/10465","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.pietroichino.it\/index.php?rest_route=\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.pietroichino.it\/index.php?rest_route=\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.pietroichino.it\/index.php?rest_route=\/wp\/v2\/users\/7"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.pietroichino.it\/index.php?rest_route=%2Fwp%2Fv2%2Fcomments&post=10465"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.pietroichino.it\/index.php?rest_route=\/wp\/v2\/posts\/10465\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.pietroichino.it\/index.php?rest_route=%2Fwp%2Fv2%2Fmedia&parent=10465"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.pietroichino.it\/index.php?rest_route=%2Fwp%2Fv2%2Fcategories&post=10465"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.pietroichino.it\/index.php?rest_route=%2Fwp%2Fv2%2Ftags&post=10465"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}