{"id":16417,"date":"2011-08-03T17:01:00","date_gmt":"2011-08-03T16:01:00","guid":{"rendered":"https:\/\/www.pietroichino.it\/?p=16417"},"modified":"2011-08-08T08:32:03","modified_gmt":"2011-08-08T07:32:03","slug":"il-vincolo-del-pareggio-di-bilancio","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.pietroichino.it\/?p=16417","title":{"rendered":"IL VINCOLO DEL PAREGGIO DI BILANCIO NELLA COSTITUZIONE"},"content":{"rendered":"

UN DISEGNO DI LEGGE CHE MIRA A INSERIRE NELLA COSTITUZIONE UNA GARANZIA PER LE GENERAZIONI FUTURE (CHE NON HANNO ANCORA DIRITTO DI VOTO) CONTRO IL LASSISMO DELLE PRECEDENTI NELLA FINANZA PUBBLICA<\/span><\/p>\n

Disegno di legge presentato alla Presidenza del Senato il\u00a02 agosto 2011<\/em><\/p>\n

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PROPOSTA DI LEGGE COSTITUZIONALE<\/strong>
\nd’iniziativa dei senatori Nicola Rossi,\u00a0Mario Baldassarri,\u00a0 Pietro Ichino, Maria Ida Germontani, Maria Leddi, Enrico Morando, Francesco Rutelli,\u00a0e altri<\/p>\n

Modifiche degli artt. 23, 81, 117 e 119 della Costituzione in tema di regole di responsabilit\u00e0 fiscale<\/em><\/p>\n

RELAZIONE<\/p>\n

Onorevoli Senatori,
\nnel 2011 l\u2019incidenza sul prodotto interno lordo del debito delle Amministrazioni Pubbliche \u00e8 attesa aumentare per il quarto anno consecutivo, raggiungendo il 120,3 per cento rispetto al 103,6 per cento del 2007. Nello stesso intervallo temporale il rapporto fra debito delle Amministrazioni Pubbliche e prodotto interno lordo \u00e8 atteso passare, nell\u2019area dell\u2019euro, dal 66,0 per cento del 2007 all\u201987,7 per cento del 2011.
\nQueste tendenze, sommate alle prospettive demografiche particolarmente preoccupanti nel caso italiano, limitano in misura considerevole i margini di libert\u00e0 delle future politiche fiscali. Se si vuole assicurare la sostenibilit\u00e0 delle finanze pubbliche \u2013 e con essa, il benessere delle generazioni future – \u00e8 bene essere consapevoli del fatto che l\u2019obiettivo del pareggio di bilancio fissato per il 2014 dalla recente manovra finanziaria \u00e8 nient\u2019altro che l\u2019inizio di un lungo percorso caratterizzato dal rigore e dalla disciplina fiscale. Un percorso che pu\u00f2 essere compiuto pi\u00f9 agevolmente con l\u2019aiuto di \u201cregole di responsabilit\u00e0 fiscale\u201d.
\nAl livello dell\u2019Unione europea, tanto il trattato di Maastricht ed il Patto di Stabilit\u00e0 e Crescita quanto il pi\u00f9 recente Patto Europlus (di cui alle decisioni del Consiglio europeo del 24 e 25 marzo 2011) costituiscono esempi di regole di responsabilit\u00e0 fiscale a livello sovranazionale e gi\u00e0 si traducono in vincoli quantitativi per le politiche di bilancio dei singoli paesi membri.
\nIn particolare, per quanto riguarda la correzione degli squilibri di bilancio, prevede che l\u2019incidenza del debito sul prodotto interno lordo si riduca, nella media del triennio precedente l\u2019anno di valutazione, di circa un ventesimo del divario tra il valore attuale del debito e l\u2019obbiettivo del 60% del prodotto interno lordo. Una riduzione inferiore non attiverebbe automaticamente l\u2019avvio della Procedura per disavanzi eccessivi in quanto nella valutazione si terrebbe conto di elementi quali la struttura per scadenze del debito pubblico, il livello di indebitamento del settore privato e la evoluzione della spesa pensionistica.
\nPer quanto riguarda, invece, la prevenzione degli squilibri di bilancio, si prevede l\u2019introduzione di un vincolo alla spesa che si tradurrebbe \u2013 per i paesi che non abbiano raggiunto il loro obbiettivo di medio termine e cio\u00e8 il pareggio di bilancio \u2013 in un tasso di crescita della spesa tale da garantire una riduzione annua del saldo strutturale (e quindi corretto per il ciclo e al netto delle una tantum) pari ad almeno 0,5 punti percentuali di prodotto.
\nL\u2019applicazione stringente delle regole sulla riduzione del debito e sulla dinamica della spesa si accompagnerebbe ad un rafforzamento significativo della sorveglianza multilaterale e della disciplina di bilancio.
\nIn s\u00e9, l\u2019adozione delle regole europee di responsabilit\u00e0 fiscale non presuppone n\u00e9 necessita di corrispondenti regole nazionali di responsabilit\u00e0 fiscale. Ci\u00f2 nonostante la stessa Commissione europea ha ritenuto recentemente di dover sottolineare la opportunit\u00e0 di una coerenza fra le regole fiscali a livello nazionale e il quadro fiscale di riferimento a livello europeo [1].
\nCome \u00e8 stato osservato [2], l\u2019adozione di regole nazionali di responsabilit\u00e0 fiscale \u2013 oltre ad esplicitare le preferenze nazionali in tema di dimensione dell\u2019intervento pubblico – pu\u00f2 rendere pi\u00f9 semplice il conseguimento degli obbiettivi a carattere sovranazionale (soprattutto nei paesi meno accentrati) e pu\u00f2 consentire di misurare lo sforzo fiscale anche in funzione di specificit\u00e0 nazionali (prima fra tutte l\u2019evoluzione demografica). Non a caso, nel corso del primo decennio del secolo l\u2019adozione di regole nazionali di responsabilit\u00e0 fiscale si \u00e8 moltiplicata fino a coprire quasi tutti gli Stati membri dell\u2019Unione europea. Solo in un numero limitato di casi si tratta per\u00f2 di regole di rango costituzionale.
\nIn questo quadro riveste particolare interesse la regola di responsabilit\u00e0 fiscale introdotta nella Legge fondamentale tedesca nel maggio 2009 [3]. Essa fa riferimento al complesso delle Amministrazioni Pubbliche e si traduce in un vincolo di bilancio in (quasi) pareggio e sufficientemente flessibile, tale da (a) accomodare gli andamenti ciclici dell\u2019economia, (b) correggere eventuali errori di previsione, (c) fronteggiare eventi a carattere eccezionale. L\u2019applicazione del vincolo \u00e8 sottoposta al controllo della Corte Costituzionale.
\nPi\u00f9 recentemente, l\u201911 luglio 2011, il Senato francese ha approvato in seconda lettura, con alcune modifiche, il disegno di legge di iniziativa governativa volto ad inserire nella Costituzione la cd. Golden Rule<\/em> (il criterio del pareggio di bilancio di parte corrente) nella prospettiva del pareggio di bilancio. A questo scopo si prevede l\u2019introduzione di lois-cadres d\u2019\u00e9quilibre des finances publiques<\/em> per assicurare, in un orizzonte pluriennale, l\u2019equilibrio dei conti delle Amministrazioni Pubbliche. Il testo sar\u00e0 nuovamente sottoposto all\u2019attenzione dell\u2019Assemblea Nazionale e, nel caso in cui venga approvato senza ulteriori emendamenti, richieder\u00e0 una successiva approvazione con la maggioranza dei tre quinti da parte del Parlamento in seduta comune.<\/p>\n

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Una regola di responsabilit\u00e0 fiscale \u00e8 data, tipicamente, da un vincolo permanente sulla politica fiscale definito in termini di uno o pi\u00f9 indicatori sintetici di finanza pubblica [4]. Pi\u00f9 concretamente, si danno regole di responsabilit\u00e0 fiscali diverse a seconda (a) dell\u2019attore cui si applicano (le Amministrazioni Pubbliche, lo Stato, gli Enti locali, \u2026), (b) dell\u2019orizzonte temporale su cui si applicano (un anno, due anni, il ciclo economico, \u2026), (c) dell\u2019indicatore sintetico di cui fanno uso e, pi\u00f9 in particolare, del saldo di bilancio (complessivo o riferito, p. es., alle sole poste di conto corrente; preventivo o consuntivo, \u2026), del debito o di specifiche componenti del bilancio (in particolare, la spesa), (d) della esplicita previsione di deroghe in caso di eventi eccezionali, (e) delle procedure di controllo del rispetto del vincolo.
\nL\u2019analisi teorica e l\u2019esperienza pratica [5] consentono di suggerire che il successo delle regole di responsabilit\u00e0 fiscali dipende, in particolare, (a) dal fatto che le regole siano applicate ex post<\/em> e non solo ex ante<\/em>, (b) dal fatto che non sia possibile superarle con un semplice voto di maggioranza del Parlamento, (c) dal fatto che abbiano status<\/em> costituzionale, (d) dal fatto che la loro applicazione sia monitorata e garantita da un organo politicamente indipendente e pienamente trasparente sotto il profilo del comportamento.
\nLa presente proposta di legge costituzionale si pone l\u2019obiettivo di emendare la Costituzione vigente al fine di introdurre una regola di responsabilit\u00e0 fiscale in grado di contribuire significativamente a garantire la sostenibilit\u00e0 di lungo periodo delle nostre finanze pubbliche e, anche per questa via, il benessere delle generazioni future.
\nEssa mira a dare concreta attuazione a quanto previsto dal Patto Europlus, laddove questo impegna gli Stati Membri a recepire nella legislazione nazionale le regole di bilancio della UE fissate nel Patto di Stabilit\u00e0 e Crescita, lasciando agli Stati Membri la facolt\u00e0 di (a) scegliere lo strumento giuridico nazionale purch\u00e9 esso abbia una natura vincolante e sostenibile sufficientemente forte, (b) definire l\u2019esatta forma della regola fiscale, ma garantendo la disciplina di bilancio sia a livello nazionale che subnazionale.
\nEssa si compone di cinque articoli, di cui il primo provvede ad introdurre esplicitamente nella nostra Costituzione il principio della equit\u00e0 intergenerazionale integrando in questo senso l\u2019art. 23, che rappresenta l\u2019architrave del rapporto tra i contribuenti e la Repubblica. Tale articolo, configurando il rapporto tributario come rapporto obbligatorio che trova la propria giustificazione nell\u2019ottica solidaristica a cui si ispira la Costituzione, si presta ad essere completato da un comma aggiuntivo che, da un lato, imponga un\u2019ulteriore condizione dell\u2019intervento pubblico, rispetto al limite formale della riserva di legge, e, dall\u2019altro, introduca e renda esplicito un concetto di solidariet\u00e0 intertemporale.
\nI successivi tre articoli modificano, rispettivamente, gli artt. 81, 117 e 119 della Costituzione vigente delineando le caratteristiche della regola di responsabilit\u00e0 fiscale e adattando alla stessa alcune prescrizioni della Costituzione vigente.
\nLe modifiche all\u2019art. 81 consistono della introduzione di cinque nuovi commi (dal quinto al nono) e costituiscono il cuore della proposta.
\nNella versione emendata, l\u2019art. 81, quinto e sesto comma, definisce ambito di applicazione e oggetto e qualificazioni della regola di responsabilit\u00e0 fiscale.
\nIl vincolo \u00e8 espresso come pareggio del bilancio (senza, quindi, ricorso all\u2019indebitamento) delle Amministrazioni Pubbliche, dello Stato e delle Regioni, associato ad un vincolo circa il livello massimo del rapporto fra spesa totale delle Amministrazioni Pubbliche e prodotto interno lordo. La traduzione del vincolo in termini operativi e con riferimento alle diverse realt\u00e0 contabili \u00e8 affidata alla legge ordinaria (e, pi\u00f9 precisamente, ad un adeguamento della legge 196\/2009). Alla stessa legge \u00e8 affidata la definizione puntuale del vincolo alla luce dell\u2019ordinamento comunitario vigente e degli obblighi internazionali assunti dall\u2019Italia. Non \u00e8 inutile sottolineare che, in questo senso, la presente proposta integra e completa ipotesi di revisione della vigente legge di contabilit\u00e0 gi\u00e0 avanzate nel corso del recente dibattito parlamentare.
\nNella versione emendata, l\u2019articolo 81, nel settimo comma, affronta il tema della correzione degli errori emersi fra momento previsivo e momento consuntivo mentre, nell\u2019ottavo e nono comma, disciplina le procedure che consentono che la regola di responsabilit\u00e0 fiscale possa essere derogata.
\nNella versione emendata, l\u2019art. 117, secondo e terzo comma, riporta \u201cl\u2019armonizzazione dei bilanci pubblici ed il coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario\u201d fra le materie di esclusiva competenza dello Stato, sottraendola alla concorrente competenza legislativa delle Regioni. L\u2019art. 119, sesto comma, garantisce la coerenza fra l\u2019operare del vincolo a livello aggregato ed il comportamento dei singoli enti di cui allo stesso art. 119, primo comma.
\nInfine, l\u2019articolo quinto, riporta alcune norme transitorie fissando, in particolare, nel 2015 l\u2019anno di entrata in vigore del principio del pareggio del bilancio (e delle norme conseguenti) e nel 2020 l\u2019anno di entrata in vigore del limite di spesa (e delle norme conseguenti).<\/p>\n

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Le scelte accennate meritano alcune parole di commento.
\nIn primo luogo, per quanto riguarda l\u2019oggetto della regola di responsabilit\u00e0 fiscale e del suo ambito di applicazione. Il decreto legge 6 luglio 2011, no. 98, recante disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria, convertito in legge 15 luglio 2011, no. 111, ha dato concreta attuazione alla previsione contenuta nel Documento di Economia e Finanza 2011 ed in particolare all\u2019impegno assunto dall\u2019Italia nel Programma di Stabilit\u00e0 a raggiungere entro il 2014 un livello prossimo al pareggio di bilancio in maniera da conformare la dinamica del nostro bilancio pubblico agli obbiettivi europei di medio termine e successivamente a proseguire lungo il sentiero della riduzione del debito pubblico. In altre parole, il criterio del pareggio di bilancio \u00e8 gi\u00e0 stato fatto proprio dall\u2019Italia nel medio periodo. E\u2019 essenziale che assuma carattere di permanenza se si vuole garantire che gli ambiziosi obbiettivi di finanza pubblica concordati a livello europeo possano essere conseguiti e con essi la sostenibilit\u00e0 delle nostre finanze pubbliche.
\nPeraltro, il criterio del bilancio in pareggio non \u00e8 una novit\u00e0 sotto il profilo costituzionale. Gli Atti della Assemblea Costituente (e, precisamente, della seconda sottocommissione della Commissione per la Costituzione) riportano, fra gli altri, l\u2019intervento di Ezio Vanoni che con riferimento all\u2019obbligo di copertura (oggi presente, in forma diversa, nell\u2019art. 81, quarto comma) osserv\u00f2 che lo stesso era stato proposto dalla Commissione Economica del Ministero della Costituente \u201ccome garanzia della tendenza al pareggio di bilancio\u201d e sugger\u00ec \u2013 in maniera ancor pi\u00f9 esplicita di Luigi Einaudi e di Costantino Mortati – che, anche dal punto di vista giuridico, il principio fosse \u201cpresente sempre alla mente di coloro che propongono delle spese nuove: il Governo deve avere la preoccupazione che il bilancio sia in pareggio e la stessa esigenza non pu\u00f2 essere trascurata da una qualsiasi forza che si agita nel paese e che avanza proposte che comportino maggiori oneri finanziari\u201d.
\nNella versione emendata dell\u2019art. 81, quinto comma, si fa esplicito riferimento al pareggio fra entrate totali e uscite totali, senza ricorso all\u2019indebitamento, e non si distingue quindi fra uscite in conto corrente e uscite in conto capitale. E\u2019 stato sottolineato come, focalizzando il vincolo sul solo pareggio del conto corrente (la cd. Golden Rule<\/em>), si otterrebbe di attribuire alle generazioni future il costo relativo a beni capitali in grado di produrre utilit\u00e0 nel tempo.\u00a0\u00c9 stato, inoltre, sottolineato, come facendo riferimento al solo conto corrente, si eviterebbe la contrazione degli investimenti pubblici come modalit\u00e0 semplificata per il raggiungimento degli obbiettivi di bilancio.
\nPeraltro, non mancano e sono oggi con ogni probabilit\u00e0 preponderanti, gli argomenti per ritenere pi\u00f9 appropriata la fissazione del vincolo in termini complessivi. In primo luogo, la vera spesa di investimenti dei nostri giorni \u2013 quella capace di contribuire significativamente alla crescita – \u00e8 rappresentata soprattutto dall\u2019istruzione e dalla ricerca e, con alcune qualificazioni, dalla sanit\u00e0. Voci che compaiono a tutti gli effetti all\u2019interno del conto corrente e non del conto capitale e che sarebbero, probabilmente, le prime a soffrire di una limitazione del criterio del pareggio di bilancio al solo conto corrente. In secondo luogo, i margini di manovra insiti nella classificazione fra spese correnti e spese in conto capitale sono tali da rendere molto pi\u00f9 debole un vincolo definito solo in termini delle prime (e le problematiche contabili non si esauriscono solo in questo punto). Infine, \u00e8 lecito presumere che il ricorso all\u2019indebitamento per la sola spesa in conto capitale possa contribuire ad inasprire un problema gi\u00e0 oggi presente nel caso italiano: la attenzione ridotta al rapporto fra costi e benefici in campo infrastrutturale.
\nL\u2019applicazione del principio del pareggio di bilancio al complesso delle entrate e delle uscite \u2013 senza quindi distinguere fra uscite in conto corrente ed uscite in conto capitale \u2013 implica che il finanziamento delle spese di investimento debba avvenire per il tramite delle entrate correnti. Ci\u00f2 pu\u00f2 determinare problemi non facilmente risolvibili nei livelli di governo inferiori e, in particolare, negli enti locali di piccole dimensioni. Anche alla luce di questa considerazione si \u00e8 ritenuto opportuno limitare la previsione di un vincolo di bilancio ai livelli superiori di governo (Amministrazioni Pubbliche, Stato e Regioni) con l\u2019eccezione, quindi, di Province, Citt\u00e0 metropolitane e Comuni per i quali rimane valida la vigente prescrizione costituzionale di un indebitamento limitato alle sole spese di investimento. Ci\u00f2, per un verso. non esclude, comunque, che si segua \u2013 come si dovrebbe \u2013 la strada maestra degli accorpamenti di enti locali di dimensioni eccessivamente limitate e la razionalizzazione dei livelli di governo. Per altro verso, il diverso trattamento di Stato e Regioni rispetto a Province e Comuni, associato al vincolo del pareggio di bilancio previsto al livello di Amministrazioni Pubbliche implica che le spese per investimenti effettuate da Province e Comuni trovino compensazione in corrispondenti avanzi di Stato e Regioni.
\nInfine, nella versione emendata, l\u2019art. 81, sesto comma, rafforza il vincolo definito in termini di pareggio di bilancio, associando a quest\u2019ultimo, al livello delle Amministrazioni Pubbliche, un tetto alla spesa pubblica totale fissato, a partire dal 2020, nel 45% del prodotto interno lordo. L\u2019analisi delle esperienze internazionali in tema di regole di responsabilit\u00e0 fiscale ha segnalato da tempo che limiti alla spesa tendono a rendere pi\u00f9 efficaci i vincoli espressi in termini di saldo cui vengono affiancati [6]. Limiti alla spesa sono presenti in diversi paesi europei e in alcuni casi accompagnano vincoli espressi in termini di saldo. Essi si prestano, pi\u00f9 facilmente dei limiti corrispondenti definiti in termini di entrate, al monitoraggio e al controllo
\nIn secondo luogo, per quanto riguarda la flessibilit\u00e0 della regola di responsabilit\u00e0 fiscale. Come si \u00e8 detto, nella versione emendata, l\u2019art. 81, quinto comma, affida alla legge la individuazione delle modalit\u00e0 tecniche di attuazione del principio costituzionale, a condizione che la stessa legge garantisca il rispetto dell\u2019ordinamento comunitario e degli obblighi internazionali. Ci\u00f2 implica, fra l\u2019altro, l\u2019esplicito rinvio ai Reg. UE 1466\/97, 1467\/97 e 1500\/2000 per quanto riguarda l\u2019esatta definizione di spese ed entrate totali e l\u2019aggiustamento degli indicatori per tenere conto dell\u2019andamento del ciclo economico.
\nQuesto aggiustamento consente agli stabilizzatori automatici di operare liberamente (e, nei limiti in cui gli equilibri di bilancio lo permettano, non esclude nemmeno interventi discrezionali). L\u2019esplicito riferimento alle metodologie adottate dalla Commissione garantisce la necessaria trasparenza e comparabilit\u00e0 dell\u2019azione pubblica (pur se non \u00e8 il caso di sottovalutare le tante problematiche ancora presenti negli aggiustamenti ciclici).
\nUna fonte aggiuntiva di flessibilit\u00e0 \u00e8 offerta, nella versione emendata, dall\u2019art. 81, settimo comma, che affronta il tema delle violazioni della regola fiscale emerse in sede di consuntivo. In questo caso si propone che la discrepanza venga compensata nelle leggi di bilancio del successivo triennio. Si noti che questa flessibilit\u00e0, oltre a coprire errori casuali di previsione, pu\u00f2 offrire importanti margini di manovra per limitate politiche di bilancio a carattere anticiclico dando luogo a disavanzi nelle fasi discendenti (pi\u00f9 del previsto) del ciclo da compensarsi nel successivo triennio. Si noti che, nella seconda met\u00e0 del secolo XX, la durata media dei cicli economici in Italia si \u00e8 attestata fra gli 8 ed i 14 trimestri.
\nIl meccanismo \u00e8 paragonabile al cosiddetto \u201cconto di controllo\u201d previsto dalla riforma costituzionale tedesca del 2009 (e mutuato dall\u2019esperienza svizzera) che prevede l\u2019accantonamento di deviazioni dall\u2019obbiettivo in un conto nozionale e la assunzione di decisioni correttive quando il conto nozionale eccede il valore dell\u20191,5% del prodotto interno lordo.
\nRispetto al \u201cconto di controllo\u201d, la soluzione proposta in questa sede, pur se marginalmente pi\u00f9 rigida, \u00e8 forse preferibile per la semplicit\u00e0, la trasparenza e la chiarezza. Con la soluzione del \u201cconto di controllo\u201d condivide, attenuandolo peraltro, il problema tipico di tutti gli orizzonti pluriannuali e cio\u00e8 l\u2019uso politico dei margini di libert\u00e0 nelle politiche di bilancio.
\nIn terzo luogo, per quanto riguarda le deroghe alla regola di responsabilit\u00e0 fiscale. La recessione del biennio 2008-2009, innescata dalla grave crisi finanziaria, ha presentato evidenti caratteristiche di straordinariet\u00e0 conducendo a rilevanti interventi a sostegno del sistema finanziario e dell\u2019economia. Per quanto sperabilmente rari, eventi come quello citato, non sono impossibili nelle moderne economie di mercato e regole di responsabilit\u00e0 fiscale che non ne tenessero conto si esporrebbero inevitabilmente al rischio di essere travolte. Nella versione emendata, l\u2019art. 81, ottavo e nono comma, individua nel criterio della maggioranza qualificata (dei due terzi) la condizione per l\u2019assunzione di decisioni in grado di violare la regola di responsabilit\u00e0 fiscale in presenza di condizioni eccezionali. Si preferisce, peraltro, non procedere ad una elencazione puntuale (ma che, per definizione, non sarebbe mai esaustiva) delle condizioni eccezionali e si assume come criterio di eccezionalit\u00e0 la valutazione comune \u2013 al di l\u00e0 quindi degli schieramenti politici \u2013 della situazione stessa cos\u00ec come espressa dal formarsi di una maggioranza qualificata. Si condiziona, per\u00f2, la decisione che deroga alla regola alla previsione di un ripristino, in tempi dati, della regola stessa.
\nSi noti che, nel caso di deroga alla regola espressa in termini di limiti alla spesa, il finanziamento della spesa in eccesso pu\u00f2 intervenire attraverso il ricorso all\u2019indebitamento o attraverso maggiori entrate. Nel primo caso si richiede che la legge di bilancio preveda che la spesa in eccesso venga ricondotta all\u2019interno del vincolo costituzionale nel periodo di ammortamento del nuovo debito. Nel secondo caso, si prevede invece che le maggiori entrate vengano sostituite dal ricorso all\u2019indebitamento nel corso di un triennio e che, per evitare un uso politico della norma, si faccia luogo a questo punto alla procedura prevista per il caso precedente.
\nIn quarto luogo, per quanto riguarda il monitoraggio ed il controllo della regola di responsabilit\u00e0 fiscale. La presente proposta implicitamente assume che il controllo del rispetto della regola di responsabilit\u00e0 fiscale spetti, in via preventiva alle presidenze della Camera dei Deputati e del Senato della Repubblica cos\u00ec come oggi spetta loro, per esempio, la verifica della copertura della legge di stabilit\u00e0, previo parere della Commissione bilancio. Com\u2019\u00e8 noto, i presidenti delle Assemblee possono, in caso di non conformit\u00e0, invitare il governo a provvedere alla copertura finanziaria del provvedimento. Simile procedura potrebbe essere seguita anche per la legge di bilancio, in presenza di una regola di responsabilit\u00e0 fiscale come quella esaminata nella presente proposta. Peraltro, la rilevanza e la complessit\u00e0 del tema richiederebbero \u2013 in misura ancora pi\u00f9 pressante che in passato \u2013 la costituzione di un unico Servizio Bilancio per i due rami del Parlamento e la definizione di procedure in grado di garantirne la massima efficienza, autorevolezza ed indipendenza. Anche in questo caso la presente proposta fa implicito riferimento a temi ripetutamente emersi nel recente dibattito parlamentare.
\nLa definizione di questa procedura potrebbe essere oggetto della revisione della legge di contabilit\u00e0 di cui all\u2019art. 81 emendato, quinto comma. Quella stessa sede potrebbe essere peraltro il luogo pi\u00f9 opportuno per affrontare un tema non esplicitamente trattato in questa proposta e cio\u00e8 quello della cd. Autorit\u00e0 fiscale indipendente. Com\u2019\u00e8 noto, da pi\u00f9 parti \u00e8 stata recentemente avanzata l\u2019ipotesi che l\u2019individuazione degli obiettivi cos\u00ec come il monitoraggio ed il controllo delle regole di responsabilit\u00e0 fiscale debbano essere affidate ad organismi fiscali indipendenti, paragonabili, nella loro versione pi\u00f9 estrema e per certi versi, alle banche centrali. La stessa riforma costituzionale tedesca del 2009, avvertendo il problema, prevede la creazione di un Consiglio di Stabilit\u00e0 cui \u00e8 affidato il monitoraggio degli andamenti della finanza pubblica e la segnalazione di situazioni di squilibrio finanziario ma, individuando nei ministri federali delle Finanze e dell\u2019Economia e nei ministri delle Finanze dei Lander i componenti del Consiglio, si ferma prima di affrontare compiutamente il tema della indipendenza del Consiglio stesso. Come si \u00e8 detto, la presente proposta non discute esplicitamente questa possibilit\u00e0 e lascia alla revisione della legge di contabilit\u00e0 la risposta.
\nIn quinto luogo, per quanto riguarda le implicazioni quantitative della regola di responsabilit\u00e0 fiscale, queste possono essere cos\u00ec sintetizzate.
\nPrimo, ipotizzando il conseguimento, gi\u00e0 nel 2014, di un indebitamento netto prossimo allo zero e, dal 2015, l\u2019adozione della regola di responsabilit\u00e0 fiscale per quanto riguarda il pareggio di bilancio, si perverrebbe (nell\u2019ipotesi di una crescita moderata) negli anni 2025-2030 ad un rapporto fra debito pubblico e prodotto interno lordo inferiore al 100% e negli anni 2050-2060 all\u2019obbiettivo europeo del 60%. Non sarebbe quindi, da un lato, superata la necessit\u00e0 di accelerare il percorso di rientro del debito attraverso il collocamento sul mercato di attivit\u00e0 oggi detenute dal settore pubblico. Risulterebbe, d\u2019altro canto, rafforzata la necessit\u00e0 di liberare i mercati e di ripristinare le condizioni di contesto \u2013 ivi incluso il sistema delle relazioni industriali – in grado di garantire una crescita pi\u00f9 sostenuta di quella sperimentata nell\u2019ultimo ventennio.
\nSecondo, l\u2019entrata in vigore nel 2020 della seconda regola di responsabilit\u00e0 fiscale e cio\u00e8 del limite alla spesa richiederebbe, fra il 2015 ed il 2020, una riduzione del rapporto fra spesa pubblica e prodotto interno lordo di intensit\u00e0 pari o solo marginalmente superiore a quella gi\u00e0 programmata per il quadriennio 2011-2014 (e corrispondente ai vincoli europei sulla dinamica della spesa). E\u2019 appena il caso di ricordare che il rapporto fra spesa totale delle Amministrazioni Pubbliche e prodotto interno lordo era pari nel 2010 al 44,5% nell\u2019area Ocse ed al 50,5% nell\u2019area dell\u2019euro ed \u00e8 previsto scendere al 42,7% nell\u2019area Ocse ed al 48% nell\u2019area dell\u2019euro entro il 2012. Negli Stati Uniti, lo stesso rapporto \u00e8 atteso passare dal 42,3% del 2010 al 40,4% del 2012. Generalizzata la tendenza alla riduzione anche nell\u2019are dell\u2019euro con la Germania, oggi al 46,7%, che dovrebbe attestarsi al 44,4% nel 2012.
\nTerzo, nell\u2019esperienza dell\u2019ultimo decennio, gli errori di previsione relativi al saldo strutturale sono stati mediamente negativi (e quindi le previsioni hanno mediamente sottostimato l\u2019indebitamento netto) e non lontani dall\u20191% del prodotto interno lordo. Al netto del biennio 2009-2010, si sono attestati al di sopra dello 0,5% del prodotto interno lordo. Ci\u00f2 segnala, da un lato, l\u2019importanza di un meccanismo di correzione dell\u2019errore quale quello implicito nell\u2019art. 81 emendato, settimo comma, nell\u2019indurre atteggiamenti pi\u00f9 cauti in sede di previsione da parte del governo e, dall\u2019altro, evidenzia la opportunit\u00e0 di disporre di un orizzonte pluriannuale per la correzione di genuini errori di previsione.
\n\u00c9 appena il caso di sottolineare come le proposte avanzate in questa sede ci consegnerebbero un debito pubblico non trascurabile (e compreso fra il 20 e il 50% del prodotto interno lordo a seconda delle ipotesi di crescita) a distanza di un secolo da oggi. Un debito pubblico di dimensioni tutt\u2019altro che irrilevante nell\u2019auspicabile ipotesi che l\u2019Unione Europea possa, in tempi brevi, conseguire un reale accentramento delle decisioni in materia di politica fiscale, far rispettare nei fatti la disciplina fiscale ai paesi membri, e dotarsi di propri ed autonomi strumenti di debito garantiti dal prodotto dell\u2019intera area.<\/p>\n

* * *<\/p>\n

Onorevoli Senatori,
\nnelle passate settimane una crisi di fiducia ha investito l\u2019intera area dell\u2019euro ed in particolare l\u2019Italia. Quello che appariva fino a qualche tempo fa un fenomeno legato alla periferia dell\u2019area monetaria \u00e8 oggi, con tutta evidenza, un fenomeno che mette in discussione l\u2019esistenza stessa di quell\u2019area e, con essa, gran parte della costruzione europea.
\nL\u2019Italia ha reagito approvando in tempi senza precedenti nella storia recente la manovra finanziaria per il triennio 2012-2014 e vincolando cos\u00ec se stessa all\u2019obbiettivo del pareggio di bilancio. L\u2019Europa, dopo molte incertezze ed esitazioni, ha compiuto negli stessi giorni un passo importante per ricostruire la credibilit\u00e0 del governo dell\u2019eurozona, intraprendendo una strada che ora deve proseguire senza ripensamenti.
\n\u00c9 a tutti evidente, peraltro, che le decisioni appena assunte non sono la fine bens\u00ec l\u2019inizio di un processo: lo testimonia la persistenza delle turbolenze sui mercati ed il collocarsi dei divari di rendimento fra Buoni del Tesoro Poliennali e Bund tedeschi su livelli ormai doppi rispetto al maggio scorso e tali da comportare gi\u00e0 oggi oneri aggiuntivi significativi per la finanza pubblica. Un processo che \u2013 come \u00e8 riconosciuto da pi\u00f9 parti \u2013 dovr\u00e0 in tempi brevi trovare espressione anche in una integrazione del dettato costituzionale che accolga esplicitamente il principio della equit\u00e0 fra le generazioni e lo traduca in regole di comportamento per la finanza pubblica. La presente proposta di legge costituzionale \u00e8 un primo contributo in questa direzione.<\/p>\n

DISEGNO\u00a0DI LEGGE COSTITUZIONALE<\/p>\n

Art. 1
\n(Equit\u00e0 fra le generazioni)<\/p>\n

1.\u00a0\u00a0\u00a0 All\u2019art. 23 \u00e8 aggiunto il seguente comma:
\n2. La Repubblica garantisce il rispetto del principio di equit\u00e0 fra le generazioni nelle materie economico-finanziarie.<\/p>\n

Art. 2
\n(Pareggio di bilancio e controllo della spesa pubblica)<\/p>\n

2.\u00a0\u00a0\u00a0 All\u2019art. 81 sono aggiunti i seguenti commi:
\n5. Nel bilancio delle Pubbliche Amministrazioni, dello Stato e delle Regioni, le spese totali non possono superare le entrate totali. Il ricorso all\u2019indebitamento non \u00e8 consentito. La legge regola le modalit\u00e0 di applicazione del principio del pareggio di bilancio ai singoli livelli di governo tenendo conto del ciclo economico, e garantendo comunque il rispetto dei vincoli derivanti dall\u2019ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali.
\n6. Le spese totali delle Amministrazioni Pubbliche non possono in ogni caso superare il 45% del prodotto interno lordo.<\/p>\n

7. Eventuali violazioni del disposto dei precedenti commi 5 e 6 emerse in sede di rendiconto devono essere compensate nelle leggi di bilancio nel successivo triennio.<\/p>\n

8. La legge di bilancio che comporti il ricorso all\u2019indebitamento deve essere approvata a maggioranza dei due terzi dei componenti di ciascuna Camera e contenere il relativo piano di ammortamento.<\/p>\n

9. La legge di bilancio che comporti spese totali delle Amministrazioni pubbliche superiori al 45% del prodotto interno lordo e non preveda, contestualmente, un incremento delle entrate totali ma faccia ricorso all\u2019indebitamento, deve essere approvata a maggioranza dei due terzi dei componenti di ciascuna Camera e contenere il relativo piano di ammortamento e deve, inoltre, prevedere il rispetto del vincolo sulle spese totali entro e non oltre la scadenza del piano di ammortamento del debito stesso. La legge di bilancio che comporti spese totali delle Amministrazioni pubbliche superiori al 45% del prodotto interno lordo e preveda, contestualmente, un incremento delle entrate totali, deve essere approvata a maggioranza dei due terzi dei componenti di ciascuna Camera e prevedere la sostituzione delle maggiori entrate con il ricorso all\u2019indebitamento entro e non oltre un quinquennio dall\u2019entrata in vigore della legge di bilancio stessa, il piano di ammortamento del debito stesso e la previsione del rispetto del vincolo sulle spese totali entro e non oltre la scadenza del piano di ammortamento del debito stesso. In quest\u2019ultimo caso, alla legge di bilancio relativa all\u2019esercizio in cui si fa ricorso all\u2019indebitamento si applica quanto previsto dal precedente comma 8.<\/p>\n

Art. 3
\n(Coordinamento della finanza pubblica)<\/p>\n

1.\u00a0\u00a0\u00a0 All\u2019art. 117, secondo comma, sono aggiunte le seguenti parole:<\/p>\n

t) armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario.<\/p>\n

2.\u00a0\u00a0\u00a0 All\u2019art. 117, terzo comma, sono eliminate le seguenti parole: \u201carmonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario\u201d.<\/p>\n

Art. 4
\n(Ricorso all\u2019indebitamento per gli enti locali)<\/p>\n

1.\u00a0\u00a0\u00a0 All\u2019art. 119, sesto comma; le parole \u201cPossono ricorrere all\u2019indebitamento solo per finanziare spese di investimento\u201d sono sostituite con le seguenti: \u201cPossono ricorrere all\u2019indebitamento solo per finanziare spese di investimento e nel rispetto dei principi di cui all\u2019art.81\u201d.<\/p>\n

Art. 5
\n(Norme transitorie)<\/p>\n

1. L\u2019art. 81, comma 5 e 7 e 8, entra in vigore a partire dall\u2019esercizio finanziario 2015.
\n2. L\u2019art. 81, comma 6 e 9 entra in vigore a partire dall\u2019esercizio finanziario 2020.<\/p>\n

***<\/p>\n

Note<\/strong><\/span><\/p>\n

1 Valga per tutti il riferimento a European Commission, Enhancing economic policy coordination for stability, growth and jobs. Tools for stronger EU economic governance<\/em> (2010).<\/p>\n

2 Daniele Franco e Stefania Zotteri, \u201cFiscal Rules: What Lessons From Germany?<\/em>\u201d, in Christian Kastrop, Gisela Meister-Scheufelen e Margaretha Sudhof (a cura di), Die neue Schuldenregel im Grundgesetz. Zur Fortentwicklung der bundesstaatlichen Finanzbeziehungen<\/em> (Berlino, Berliner Wissenschaftsverlag<\/em>, 2010).<\/p>\n

3 Servizio Studi del Senato, La riforma costituzionale tedesca del 2009 (Foderalismusreform II) e il freno all\u2019indebitamento<\/em>, (Dossier no. 287, Aprile 2011)<\/p>\n

4 Banca d\u2019Italia (a cura di), Fiscal Rules<\/em>, (Roma, Banca d\u2019Italia, 2001).<\/p>\n

5 Si veda, per tutti, R. P. Inman, \u201cDo Balanced Budget Rules Work? U.S. Experience and Possible Lessens for the EMU<\/em>\u201d, NBER Working Paper Series<\/em> no. 5838.<\/p>\n

6 Si veda S. Guichard, M. Kennedy , E. Wurzel e C. Andr\u00e8, \u201cWhat Promotes Fiscal Consolidation: OECD Country Experience<\/em>\u201d, OECD Economics Department WP<\/em> 533.<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

UN DISEGNO DI LEGGE CHE MIRA A INSERIRE NELLA COSTITUZIONE UNA GARANZIA PER LE GENERAZIONI FUTURE (CHE NON HANNO ANCORA DIRITTO DI VOTO) CONTRO IL LASSISMO DELLE PRECEDENTI NELLA FINANZA PUBBLICA Disegno di legge presentato alla Presidenza del Senato il\u00a02 agosto 2011<\/p>\n","protected":false},"author":7,"featured_media":0,"comment_status":"closed","ping_status":"closed","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[18],"tags":[],"class_list":["post-16417","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-progetti-di-legge"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.pietroichino.it\/index.php?rest_route=\/wp\/v2\/posts\/16417","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.pietroichino.it\/index.php?rest_route=\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.pietroichino.it\/index.php?rest_route=\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.pietroichino.it\/index.php?rest_route=\/wp\/v2\/users\/7"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.pietroichino.it\/index.php?rest_route=%2Fwp%2Fv2%2Fcomments&post=16417"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.pietroichino.it\/index.php?rest_route=\/wp\/v2\/posts\/16417\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.pietroichino.it\/index.php?rest_route=%2Fwp%2Fv2%2Fmedia&parent=16417"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.pietroichino.it\/index.php?rest_route=%2Fwp%2Fv2%2Fcategories&post=16417"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.pietroichino.it\/index.php?rest_route=%2Fwp%2Fv2%2Ftags&post=16417"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}