{"id":28432,"date":"2013-10-17T11:43:00","date_gmt":"2013-10-17T10:43:00","guid":{"rendered":"https:\/\/www.pietroichino.it\/?p=28432"},"modified":"2013-10-20T19:02:12","modified_gmt":"2013-10-20T18:02:12","slug":"i-passi-avanti-della-riscrittura-costituzionale-della-forma-di-governo","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.pietroichino.it\/?p=28432","title":{"rendered":"I PASSI AVANTI DELLA RISCRITTURA COSTITUZIONALE DELLA FORMA DI GOVERNO"},"content":{"rendered":"

NELLA RELAZIONE DEL MINISTRO UNA ESPOSIZIONE RAGIONATA DEI RISULTATI DEL GRUPPO DI LAVORO ISTITUITO PER DISEGNARE LA RIFORMA<\/span><\/p>\n

Relazione svolta dal ministro per la Riforma istituzionale Gaetano Quagliariello al Senato, nella sessione pomeridiana del 15 ottobre 2013<\/em><\/p>\n


\nInformativa del Ministro per le riforme costituzionali sulla relazione finale della Commissione per le riforme costituzionali (ore 17,02)<\/strong><\/p>\n

PRESIDENTE. L’ordine del giorno reca: \u00abInformativa del Ministro per le riforme costituzionali sulla relazione finale della Commissione per le riforme costituzionali\u00bb.
\nAvverto che il dibattito sull’informativa del Ministro si svolger\u00e0 congiuntamente alla discussione del disegno di legge costituzionale n. 813-B, recante \u00abIstituzione del Comitato parlamentare per le riforme costituzionali ed elettorali\u00bb.
\nHa facolt\u00e0 di parlare il ministro per le riforme costituzionali, senatore Quagliariello.<\/p>\n

QUAGLIARIELLO<\/a>, ministro per le riforme costituzionali<\/em>. Signor Presidente, onorevoli senatori, il tema delle riforme istituzionali rappresenta uno degli snodi centrali del programma sul quale il Governo ha ottenuto la fiducia dalle Camere lo scorso mese di maggio. Per adempiere in modo puntuale a tale mandato, il Governo, in data 11 giugno 2013, ha istituito una Commissione di esperti sulle riforme costituzionali, con l’obiettivo di istruire in modo completo ma rapido le tematiche inerenti alla riforma dei Titoli I, II, III e V della Parte II della Costituzione e la connessa riforma della legge elettorale. \u00c8 per me un onore poter riferire oggi al Parlamento con un congruo anticipo rispetto alle scadenze prefissate sull’esito dei lavori della Commissione.
\nVorrei subito dire che la Commissione ha svolto un’attivit\u00e0 intensa e complessa, occupandosi di temi che sono da tanti anni al centro del confronto – e spesso dello scontro politico, senza mai perdere di vista il suo obiettivo, cio\u00e8 quello di offrire senza alcun pregiudizio analisi ed elementi di riflessione quanto pi\u00f9 possibile argomentati. Ovviamente il compito della Commissione \u00e8 solo questo. Questi spunti di analisi potranno poi essere fatti propri o meno dal Parlamento, che resta assolutamente sovrano nella sua possibilit\u00e0 e nelle sue prerogative, per poi essere il vero protagonista della riforma.
\nIl compito non era certo quello di predisporre una proposta organica di riforma, la quale avrebbe potuto invece creare rigidit\u00e0 nel successivo sviluppo dell’iter<\/em> istituzionale. Piuttosto, si trattava di agevolare l’esercizio del potere d’iniziativa e di deliberazione che spetta agli organi costituzionali e in primis<\/em> al Parlamento, cui compete la responsabilit\u00e0 di varare le riforme necessarie per ammodernare le istituzioni repubblicane.
\nCon questo spirito, la Commissione, composta da giuristi e studiosi con diverse sensibilit\u00e0 culturali e politico-istituzionali, si \u00e8 sforzata preliminarmente di enucleare gli elementi di condivisione pi\u00f9 che i punti di frattura, al fine di contrastare quelle tentazioni al conservatorismo costituzionale e all’accanimento modellistico che da anni paralizzano qualunque tentativo di riforma.
\nIl primo risultato di questo metodo \u00e8 rinvenibile in una diagnosi ampiamente condivisa dei problemi da risolvere e degli obiettivi da perseguire. In questo senso, la Commissione ha svolto i suoi lavori nella consapevolezza della gravit\u00e0 e del carattere per molti versi non congiunturale della crisi italiana e dell’intreccio indissolubile, e sempre pi\u00f9 evidente, tra la solidit\u00e0 e la qualit\u00e0 dell’assetto istituzionale e il perdurare di una recessione che incide sulla stessa coesione sociale.
\nAlle difficolt\u00e0 del Paese non \u00e8 estranea la debolezza delle nostre istituzioni, concepite in una fase storica molto diversa da quella attuale e risultate progressivamente inadeguate a fronteggiare con efficacia tanto le sfide derivanti dal mutato contesto economico mondiale quanto quelle connesse al processo di integrazione europea.
\nA differenza delle altre grandi democrazie dell’Occidente, da tempo interessate da incisivi processi di riforma, il nostro Paese si \u00e8 trovato privo di strumenti all’altezza delle decisioni da assumere in un contesto globale sempre pi\u00f9 competitivo e in una cornice europea in cui gli Stati, oltre a rispettare le severe regole di bilancio, sono chiamati a concorrere alla definizione di strategie per lo sviluppo e l’occupazione e all’attuazione di politiche pubbliche che hanno un impatto crescente e pervasivo sulla vita dei cittadini e sull’operato delle imprese.
\nPolitiche che si articolano oggi in un sistema di governo multilivello, tra Unione europea, Stato e autonomie territoriali – un sistema multilivello assai pi\u00f9 complesso ed articolato rispetto al passato – e che necessitano pertanto di essere attentamente calibrate, anche al fine di salvaguardare il quadro dei valori e dei princ\u00ecpi fondamentali della Costituzione del 1947, e di non vanificarne l’impianto posto a tutela delle importanti conquiste raggiunte sul piano dei diritti civili e sociali.
\nSu queste premesse di fondo, che rendono non pi\u00f9 eludibile il tema delle riforme, la Commissione ha approfondito le ragioni sottese alla fragilit\u00e0 del nostro sistema politico-istituzionale, rinvenendo nell’incapacit\u00e0 di esprimere nel lungo periodo un indirizzo politico stabile e radicato nel consenso del corpo sociale uno dei pi\u00f9 rilevanti elementi di criticit\u00e0, che \u00e8 apparso, a sua volta, direttamente connesso ad un processo di indebolimento del sistema dei partiti politici, che in Italia ha assunto caratteristiche pi\u00f9 gravi che in altri contesti europei.
\nCome afferma nelle premesse la relazione finale della Commissione, approvata il 17 settembre scorso, i partiti – senza i quali, \u00e8 bene sottolinearlo, un sistema democratico non \u00e8 neppure concepibile – sono apparsi in seria difficolt\u00e0 nell’assolvere le loro principali funzioni costituzionali di raccordo tra la societ\u00e0 e le istituzioni, di selezione della classe dirigente e di elaborazione e attuazione di strategie politiche pubbliche di ampio respiro.
\nLa crisi dei partiti, quali strumenti insostituibili attraverso cui i cittadini concorrono a determinare la politica nazionale, si \u00e8 riverberata direttamente sulle attribuzioni del Parlamento e del Governo, pregiudicandone il corretto funzionamento in termini di efficienza dei circuiti decisionali, stabilit\u00e0 dei Governi, efficacia delle politiche pubbliche e autorevolezza delle istituzioni e del corpo politico nel suo insieme.
\nLa storia di questi ultimi anni testimonia con nettezza come tali difficolt\u00e0 siano andate nel tempo ampliandosi, e la situazione di stallo istituzionale, che si \u00e8 determinata dopo le ultime elezioni politiche, ne ha offerto una plastica e drammatica rappresentazione.
\nStiamo vivendo un paradosso: da un lato, lo stato di crisi dei partiti richiederebbe un incisivo intervento di riforma delle istituzioni, in grado di restituire loro forza e legittimazione; dall’altro lato, quella stessa debolezza costituisce un formidabile ostacolo alla realizzazione di questa riforma.
\nNegli ultimi vent’anni in Italia abbiamo coltivato l’illusione che per costruire una moderna democrazia decidente fosse sufficiente riformare in senso maggioritario la legge elettorale. L’effetto ultimo di tale approccio \u00e8 stato quello di sospingere il quadro politico verso forme di alternanza, senza tuttavia guadagnare nulla in termini di efficienza, equilibrio e resa complessiva del sistema. Siamo cos\u00ec passati dalla immobile instabilit\u00e0 della cosiddetta prima Repubblica alla frenetica instabilit\u00e0 della fase attuale, dove i Governi durano forse un po’ di pi\u00f9 (ma nemmeno tanto: diciannove mesi in media), ma la loro capacit\u00e0 realizzativa \u00e8 anche minore di quella che si registrava in passato quando, pur in presenza di Esecutivi brevi ed instabili, la sostanziale fissit\u00e0 degli equilibri politici generali consentiva strategie di riforma di pi\u00f9 ampio respiro.
\nOccorre sgombrare il campo dall’illusione di poter porre rimedio ai gravi deficit<\/em> di capacit\u00e0 decisionale, di stabilit\u00e0 e di rappresentativit\u00e0 con un ennesimo intervento sul solo sistema elettorale, oppure affidandosi alle esclusive dinamiche spontanee dei partiti politici. Le riforme servono anche a promuovere un processo di rafforzamento e di rigenerazione dei partiti, che li renda capaci di dialogare al proprio interno e tra loro stessi, facendo prevalere le ragioni dell’unit\u00e0 piuttosto che quelle del conflitto, della sterile e talvolta aprioristica contrapposizione.
\nSul punto, mi permetterete una notazione schiettamente politica. Nelle ultime settimane \u00e8 stato da alcuni posto con forza il tema della difesa del bipolarismo, che sarebbe minacciato dall’esperienza delle larghe intese su cui si fonda il Governo presieduto da Enrico Letta. Ebbene, anche io sono convinto che il bipolarismo – e con esso l’alternanza al Governo tra i diversi schieramenti politici – sia, non solo un elemento acquisito in modo irreversibile dalla nostra cultura politica, ma anche un fattore di trasparenza e di democraticit\u00e0 del sistema. Sono anche io convinto che l’esperienza del Governo di larga intesa costituisca una parentesi dovuta alle circostanze politiche, economiche e sociali nelle quali si trova oggi l’Italia.
\nCredo, per\u00f2, che il problema non sia quello di difendere il bipolarismo che abbiamo sperimentato negli ultimi venti anni; il problema \u00e8 piuttosto quello di disegnare le nostre istituzioni in modo tale da rendere possibile un bipolarismo ben temperato, nel quale a fronteggiarsi non siano due fazioni armate con l’unico obiettivo di distrugge il nemico, ma due schieramenti politici alternativi, reciprocamente rispettosi ed uniti quando sono in discussione i valori fondanti della nostra comunit\u00e0. Tale obiettivo richiede, da un lato, un’evoluzione delle culture politiche e, dall’altro, una riforma delle istituzioni che le favorisca.
\nAbbiamo bisogno di un percorso che restituisca forza ed autorevolezza alla rappresentanza politica e che, senza intaccare l’alternanza tra schieramenti diversi alla guida del Paese, agevoli il confronto sulle cose da fare nell’interesse del Paese stesso e la costruzione del consenso sulla base di principi, ideali e proposte di governo contrapposte, ma comunque concrete e lungimiranti.
\nSe la diagnosi dei problemi e l’analisi degli obiettivi costituiscono il filo rosso intorno al quale si sono dipanati i lavori della Commissione, le diverse sensibilit\u00e0 istituzionali e culture giuridiche in essa presenti hanno fatto emergere, nei diversi ambiti di riforma, posizioni talvolta unanimi o lievemente divergenti, talaltra differenziate sulla base di opzioni alternative subordinate a talune scelte di fondo.
\nIn particolare, la relazione finale della Commissione, articolata in sei capitoli, su cui ora mi soffermer\u00f2 brevemente, ha individuato quattro principali ambiti di riforma costituzionale, la cui attuazione \u00e8 stata unanimemente ritenuta necessaria. Questi ambiti sono i seguenti.
\nIn primo luogo, il rafforzamento del Parlamento attraverso la riduzione del numero dei parlamentari; il superamento del bicameralismo paritario; una pi\u00f9 completa regolazione dei processi di produzione normativa e, in particolare, una pi\u00f9 rigorosa disciplina della decretazione d’urgenza.
\nIn secondo luogo, il rafforzamento delle prerogative del Governo in Parlamento attraverso la fiducia monocamerale, la semplificazione del processo decisionale e l’introduzione del voto a data fissa per i disegni di legge.
\nIn terzo luogo, la riforma del sistema costituzionale delle Regioni e delle autonomie locali, che riduca significativamente le sovrapposizioni delle competenze e si fondi su una maggiore collaborazione e una minore conflittualit\u00e0.
\nIn quarto luogo, la riforma del sistema di governo, che \u00e8 stata prospettata in tre diverse, possibili opzioni. La prima: la razionalizzazione della forma di governo parlamentare esistente. La seconda: il semipresidenzialismo sul modello francese. La terza: una forma di governo che, cercando di farsi carico delle esigenze sottese ad entrambe le prime due soluzioni, conduca al governo parlamentare del Primo Ministro.
\nLa relazione non tratta delle tematiche relative alla riforma della giustizia, che pure costituisce una parte importante del disegno di riforma dello Stato, considerato che gran parte del lavoro di attuazione del principio del giusto processo, di cui al relativamente nuovo articolo 111 della Costituzione, deve essere ancora compiuto. Tale scelta deriva innanzitutto dalle indicazioni che sono venute dal Parlamento, che con le mozioni approvate il 29 maggio scorso ha delimitato l’ambito del processo speciale di revisione costituzionale, disciplinato dal disegno di legge attualmente all’esame delle Camere per la seconda deliberazione. Occorre inoltre considerare come il nucleo centrale della riforma della giustizia consista in interventi che riguardano prevalentemente la legislazione ordinaria.
\nNaturalmente tali considerazioni non intaccano in alcun modo la centralit\u00e0 del tema, che dovr\u00e0 costituire il necessario completamento del processo di riforma delle istituzioni, sul quale siamo impegnati. A tal proposito, ho gi\u00e0 avviato i necessari contatti con il Ministro della giustizia per istituire un tavolo di coordinamento che conduca il Governo a sottoporre al Parlamento le proprie proposte di riforma, nel solco delle indicazioni formulate dal gruppo di lavoro istituito dal presidente Napolitano nello scorso mese di maggio.
\nTorniamo dunque alla relazione. Non mi soffermer\u00f2 sulle articolate valutazioni contenute in ciascuna delle sezioni. \u00c8 stata mia cura trasmettere alla Presidenza del Senato copia della relazione e, in vista della discussione odierna, inviarla anche a tutti i colleghi senatori. In questa sede ritengo piuttosto opportuno soffermarmi solo sui punti politicamente pi\u00f9 sensibili.
\nInizio con il capitolo dedicato al superamento del bicameralismo paritario. Per quanto concerne la riforma dell’assetto del nostro Parlamento, la Commissione si \u00e8 infatti pronunciata in modo unanime in favore del superamento dell’attuale bicameralismo paritario e simmetrico, che costituisce ormai un unicum<\/em> nel panorama costituzionale e comparato e rappresenta un potente fattore di rallentamento dei processi decisionali e, spesso, anche di destabilizzazione della forma di governo. Le virt\u00f9 del bicameralismo perfetto, voluto dall’Assemblea costituente affinch\u00e9 nessuno potesse essere escluso del tutto dall’indirizzo politico, si sono nel tempo trasformate in criticit\u00e0. Due Camere che devono entrambe votare la fiducia al Governo, con sistemi elettorali non coincidenti e un elettorato attivo e passivo differenziato, rendono precaria qualsiasi maggioranza. Quasi 1.000 parlamentari che devono votare identici testi normativi rendono frequenti defatiganti navette, favorendo il ricorso a un ostruzionismo snervante, che impedisce l’approvazione dei provvedimenti in tempi fisiologici.
\nIn questo quadro, nel corso dei lavori della Commissione \u00e8 risultata prevalente l’ipotesi di introdurre una forma di bicameralismo differenziato, nella quale alla seconda Camera venga assegnata la funzione essenziale di rappresentanza e di raccordo con le autonomie regionali e territoriali. Peraltro, ha raccolto alcuni consensi anche l’ipotesi di unificare le due Camere, secondo il modello del monocameralismo, in cui le istanze di raccordo con le autonomie territoriali sarebbero soddisfatte mediante la costituzionalizzazione del sistema delle Conferenze Stato-Regioni-enti locali e che, ad avviso dei suoi sostenitori, avrebbe il vantaggio di semplificare il sistema istituzionale e di stabilizzare maggiormente la forma di governo, nonch\u00e9 il pregio di rendere pi\u00f9 agevole un processo di riforma che, senza una scelta di prevalenza tra le due Camere, incontrerebbe presumibilmente meno resistenze.
\nNell’ipotesi del bicameralismo differenziato, una sola Camera sarebbe titolare del rapporto di fiducia e dell’indirizzo politico; la seconda Camera sarebbe rappresentativa degli enti territoriali, intesi sia come territorio sia come istituzioni. Questa opzione \u00e8 motivata sia dalla necessit\u00e0 di garantire al Governo nazionale certezza di disporre di una maggioranza politica, maggiore rapidit\u00e0 nelle decisioni e dunque maggiore stabilit\u00e0, sia dall’esigenza di portare a compimento il processo di costruzione di un sistema autonomistico coerente con una Camera che sia espressione delle autonomie territoriali e garantisca l’effettivit\u00e0 del principio di leale collaborazione tra i diversi livelli di governo.
\nIn questo quadro, il Parlamento continuerebbe ad articolarsi in Camera e Senato, ma i due organi avrebbero funzioni e composizioni differenziate. Entrambe le Camere voterebbero le leggi, secondo un diverso riparto dei poteri legislativi definito nella Costituzione. Inoltre, entrambi i rami del Parlamento eserciterebbero le funzioni di controllo dell’operato del Governo e di valutazione delle politiche pubbliche, anche se alla Camera, titolare in via esclusiva del rapporto di fiducia, si registrerebbe una prevalenza nell’esercizio della funzione legislativa (salvo le ipotesi di leggi bicamerali) e al Senato invece una prevalenza nell’esercizio delle funzioni di controllo.
\nPer quanto concerne la composizione del Senato, la Commissione si \u00e8 soffermata in primo luogo sull’alternativa tra elezione diretta e elezione indiretta dei senatori. Non si \u00e8 espressa, valutando per\u00f2 le opzioni tra loro differenti in una chiave di complessiva coerenza del sistema ed alla luce dell’assesto delle funzioni e delle competenze legislative ed amministrative tra Stato ed autonomie. In ogni caso, la Commissione ha ritenuto in via assolutamente prevalente che i Presidenti di Regione debbano far parte del Senato come membri di diritto, senza tuttavia il riconoscimento di alcuna retribuzione (salvo il rimborso delle spese), n\u00e9 la possibilit\u00e0 di accesso, per l’impegno nell’istituzione di provenienza, alle cariche interne al Senato (Presidenza, Uffici di Presidenza dell’Assemblea, delle Commissioni e delle Giunte).
\nPer quanto attiene al numero dei parlamentari, la Commissione ha rilevato in via preliminare come occorra distinguere il tema del costo delle attivit\u00e0 politiche da quello dei costi della democrazia, sottolineando in particolare come la questione della riduzione del numero dei parlamentari discenda in realt\u00e0 dalla moltiplicazione delle sedi della rappresentanza rispetto all’epoca della Costituente, nonch\u00e9 dalla necessit\u00e0 di rafforzare la competenza, il prestigio e la reputazione delle Assemblee legislative.
\nIn ogni caso, la Commissione ha rilevato che, in ragione delle specificit\u00e0 della rappresentanza che sono chiamati ad assicurare i senatori, il loro numero debba essere stabilito Regione per Regione, in proporzione agli abitanti, ritenendo congruo un numero complessivo dei senatori non inferiore a 150 e non superiore a 200.
\nQuanto alla Camera dei deputati, si potrebbe passare dall’attuale criterio di un deputato ogni 95.000 abitanti ad un parametro pi\u00f9 in linea con gli standard<\/em> europei di un deputato ogni 125.000 abitanti, dal quale deriverebbe un numero complessivo di 480 deputati. Qualora si intendesse seguire un criterio pi\u00f9 restrittivo, si potrebbe invece prendere a riferimento ed usare il parametro spagnolo e quindi definire in Costituzione una composizione della Camera di 450 deputati.
\nPer quanto concerne la riforma del Titolo V della Parte II della Costituzione, la relazione della Commissione conferma il giudizio critico sugli effetti del decentramento legislativo attuato con la riforma del 2001: ad una devoluzione non inferiore, almeno sulla carta, a quella che caratterizza Paesi ad alto tasso di federalismo non hanno corrisposto idonei strumenti di coordinamento e di raccordo tra il Governo centrale e il sistema delle autonomie. La gestione politica della complicata ripartizione di competenze legislative \u00e8 rimasta appannaggio del sistema delle Conferenze; soluzione sufficiente per un decentramento solo amministrativo, non certo bastevole per un decentramento anche di tipo legislativo.
\nLa mancanza di un’autentica sede di raccordo con le autonomie territoriali ha cos\u00ec favorito l’esplosione di uno spaventoso contenzioso costituzionale, con il conseguente prevalere della frammentazione e dell’incertezza del diritto. Si \u00e8 cos\u00ec determinato una sorta di policentrismo anarchico, privo di un coordinamento efficace, dove il diritto di veto rischia di bloccare la pi\u00f9 parte delle decisioni.
\nNella prospettiva della razionalizzazione dell’attuale Titolo V della Parte II della Costituzione, la relazione propone, unanime, una significativa riduzione delle sovrapposizioni delle competenze, una maggiore cooperazione e una minore conflittualit\u00e0. \u00c8 stata ad esempio condivisa la necessit\u00e0 di riportare alla competenza del legislatore statuale alcune materie di interesse nazionale impropriamente attribuite alla legislazione concorrente: dalle grandi reti di trasporto e di navigazione, alla produzione trasporto e distribuzione nazionale dell’energia, fino all’ordinamento della comunicazione.
\nRiguardo alle ulteriori prospettive di riforma si sono invece registrate due posizioni alternative: la prima ritiene opportuno semplificare con decisione i criteri di riparto delle competenze legislative, superando la competenza concorrente, assegnando alle Regioni tutte le materie non attribuite espressamente alla competenza statuale e prevedendo al contempo una clausola di salvaguardia a tutela dell’unit\u00e0 giuridica o economica della Repubblica. Ci\u00f2 anche affinch\u00e9 la distribuzione della potest\u00e0 legislativa tra Stato e Regioni si ponga in termini di funzioni e di obiettivi, piuttosto che secondo il criterio, ritenuto da alcuni anacronistico, delle materie.
\nUna seconda posizione, invece, propone di conservare la competenza concorrente per un limitato spettro di materie, come ad esempio il governo del territorio. Si confermerebbe cos\u00ec in determinati ambiti, dove non \u00e8 possibile prescindere da un intreccio di esigenze di regolazione sia statali che regionali, il pi\u00f9 tradizionale esercizio delle competenze concorrenti. Anche in questa prospettiva, in ogni caso, alla competenza residuale delle Regioni su tutte le materie non nominate, si accompagnerebbe comunque la previsione di una clausola di salvaguardia.
\nNaturalmente la Commissione ha esaminato anche ulteriori profili di grande rilevanza, anche se forse di minore impatto politico mediatico: la migliore regolamentazione dei rapporti finanziari tra Stato ed enti territoriali; la definitiva affermazione del meccanismo dei costi e dei fabbisogni standard<\/em> quale principale criterio di perequazione, superando cos\u00ec sia la logica della spesa storica sia quella dei tagli lineari; la soppressione delle Province e la fissazione di una soglia dimensionale minima per i Comuni. Non posso naturalmente ora soffermarmi su ciascuno di essi, ma credo che nello sviluppo del lavoro parlamentare occorrer\u00e0 dedicare grande attenzione a tali profili.
\nNaturalmente il tema di maggiore delicatezza \u00e8 stato rappresentato dalla rivisitazione della forma di governo, che ha visto registrare opinioni differenti; non solo per\u00f2 quelle, ma anche importanti presupposti comuni nella diagnosi dei problemi. La Commissione \u00e8 stata unanime nel segnalare la necessit\u00e0 di introdurre quegli elementi di razionalizzazione e di stabilizzazione della nostra forma di governo che i Costituenti, pur ritenendoli necessari (ordine del giorno Perassi), non poterono adottare per la presenza di vincoli politici interni e internazionali. Si tratta di meccanismi istituzionali che assicurino all’Esecutivo maggiore stabilit\u00e0 e effettiva capacit\u00e0 di decisione, favorendo al contempo l’autorevolezza del Parlamento e l’efficacia della sua azione.
\nA tal fine, le due principali opzioni discusse in tema di forma di governo,sono state la forma di governo parlamentare razionalizzata e il cosiddetto semipresidenzialismo. I diversi auspici sui quali ciascuna di esse si fonda sono richiamati nelle premesse della relazione. Nel primo caso, i sostenitori del parlamentarismo razionalizzato confidano che i partiti politici siano in grado di superare l’attuale crisi e di tornare a svolgere presto e correttamente una funzione di collegamento tra la sfera della societ\u00e0 civile e quella delle istituzioni politiche, in un quadro costituzionale da rinnovare, ma che conservi i necessari elementi di flessibilit\u00e0 propri della forma di governo parlamentare.
\nLa seconda linea invece, quella dei semipresidenzialisti, presuppone che i problemi possano risolversi innanzitutto con la creazione di istituzioni ad investitura popolare diretta e l’eliminazione dei troppi poteri di veto, anche come presupposto della rigenerazione del sistema dei partiti. In particolare, i componenti della Commissione che hanno sostenuto la forma di governo semipresidenziale ritengono che questo modello istituzionale riesca, pi\u00f9 e meglio del tradizionale modello parlamentare, a garantire unit\u00e0, stabilit\u00e0, continuit\u00e0, flessibilit\u00e0 e responsabilit\u00e0 al sistema. Nel sistema semipresidenziale, infatti, \u00e8 l’elezione del Presidente, quindi la scelta di una persona, che d\u00e0 unit\u00e0 al sistema politico. Il semipresidenzialismo assicurerebbe dunque continuit\u00e0 (la durata in carica del Capo dello Stato \u00e8 fissata in Costituzione e non pu\u00f2 essere abbreviata), stabilit\u00e0 (in quanto il sistema elettorale crea maggioranze sufficientemente coese), flessibilit\u00e0 (che si consegue sostituendo il Primo Ministro, per sedare tensioni politiche e per rispondere ad esigenze manifestate nell’opinione pubblica), nonch\u00e9, aspetto non trascurabile, l’individuazione certa di un vincitore. Il modello semipresidenziale presenterebbe inoltre un significativo \u00abtasso di innovazione\u00bb, che potrebbe essere particolarmente gradito a un’opinione pubblica che chiede la rigenerazione della politica.
\nPer quanto concerne i limiti derivanti dalla mancata presenza di una figura neutrale al vertice dello Stato, spesso invocati dagli oppositori di un’evoluzione in senso semipresidenziale anche all’interno della Commissione, si \u00e8 sottolineato come potrebbero essere superati con adeguati meccanismi e contrappesi, idonei a fugare timori di cosiddette derive plebiscitarie, considerando anche che l’inserimento di gran parte delle democrazie del vecchio continente nella trama istituzionale dell’Unione europea rappresenta il pi\u00f9 efficace antidoto contro i rischi di abuso di potere da parte della maggioranza.
\nA tale riguardo vorrei inoltre rilevare come l’argomento del ruolo neutrale e di garanzia del Capo dello Stato non sia, a mio avviso, in realt\u00e0 ancorato a solide basi storiche e giuridiche. Il Presidente della Repubblica, infatti, non venne affatto disegnato dai Padri costituenti italiani come figura neutra, quasi notarile, priva di poteri di natura politica. Egli dispone infatti di alcuni poteri spiccatamente politici: dal potere di autorizzare la presentazione in Parlamento dei disegni del Governo, al potere di rinviare in Parlamento le leggi approvate dalle Camere, fino al penetrante potere di intervento nella risoluzione delle crisi eventualmente decidendo di sciogliere le Camere. Il punto \u00e8 se mai comprendere fino a che punto i Presidenti che ci sono succeduti abbiano esercitato i poteri che la Carta fondamentale riconosce loro. Non c’\u00e8 dubbio che nella prima parte della prima Repubblica i Presidenti hanno fatto un esercizio assai misurato di tali poteri. In quel periodo la presenza di un sistema di partiti forte, strutturato e pervasivo rispetto alla dialettica istituzionale ha posto in secondo piano la funzione di indirizzo politico generale che la Costituzione indubitabilmente assegna al Presidente della Repubblica. Ma non \u00e8 un caso che, non appena i partiti sono stati interessati dal vento del cambiamento e, da ultimo, sono stati travolti dalla tempesta dell’antipolitica, il ruolo del Presidente sia tornato ad espandersi pienamente, rendendo chiara a tutti la natura intrinsecamente politica della sua funzione.
\nSotto l’altro punto di vista, i sostenitori della forma di governo parlamentare razionalizzata muovono da un’analisi solo parzialmente coincidente con quella appena espressa. Essi osservano infatti che sul piano istituzionale non vi \u00e8 un fenomeno di endemica debolezza dall’Esecutivo, quanto piuttosto di complessivo squilibrio e confusione nei rapporti tra Esecutivo e Legislativo. Il deficit<\/em> di capacit\u00e0 decisionale effettiva del sistema deriverebbe, insomma, per lo pi\u00f9 da altri fattori: sul piano politico, dai conflitti all’interno delle maggioranze e soprattutto, sul piano attuativo, dai caratteri assunti dalla dimensione amministrativa, che non dipendono dalla forma di governo ma dalla debolezza del \u00abcomando\u00bb politico e dal moltiplicarsi delle sedi di influenza degli interessi particolari o corporativi; aspetti, questi, su cui appaiono decisivi i processi di effettiva riforma della pubblica amministrazione.
\nIl Governo parlamentare avrebbe inoltre il pregio di assicurare l’omogeneit\u00e0 di indirizzo generale tra potere esecutivo e legislativo nell’ambito di un sistema equilibrato e flessibile, capace di funzionare in presenza di contesti politici diversi e di adattarsi alle circostanze senza esasperare i motivi di tensione. Il presupposto di fondo \u00e8 che le elezioni determinino un Parlamento nel quale si esprima una maggioranza corrispondente all’opinione prevalente nell’elettorato, che a sua volta esprime un Governo sulla base di indirizzi programmatici coerenti ed espliciti.
\nDa questo punto di vista, i sostenitori di tale modello sottolineano l’importanza di un sistema elettorale che contemperi le istanze di rappresentativit\u00e0 con l’esigenza di facilitare convergenze ed evitare l’eccesso di frammentazione partitica. Gli eventuali mutamenti di Governo durante la legislatura rispondono al costituirsi di nuovi indirizzi della maggioranza o al formarsi di una diversa maggioranza esplicita, mentre in assenza di tali condizioni lo scioglimento anticipato della Camera (da configurare, secondo i sostenitori di questo modello, come prerogativa duale, che richieda, cio\u00e8, il concorso sia del Presidente della Repubblica sia del Presidente del Consiglio) consentirebbe di risolvere la crisi con il ricorso all’elettorato.
\nIl corretto funzionamento del sistema e l’equilibrio tra le ragioni di conflitto e le ragioni di unit\u00e0 sono, infine, garantiti dalla figura di un Presidente della Repubblica dotato di poteri di controllo, di coordinamento e di influenza, legittimati dalla sua posizione super partes<\/em>, che gli consentirebbero altres\u00ec di operare un raccordo con gli altri poteri propriamente di garanzia (sia il potere giudiziario, sia gli organi di giustizia costituzionale), nel rispetto dell’equilibrio costituzionale e dell’indipendenza reciproca dei poteri.
\nNaturalmente, anche la prospettiva del Parlamento razionalizzato, come dimostra l’esperienza comparata, pu\u00f2 essere in grado di soddisfare le esigenze di stabilit\u00e0 dei Governi e di coerenza degli indirizzi politici. Ci\u00f2, per\u00f2, a condizione che rispetto al modello del parlamentarismo puro vengano introdotti efficaci fattori di razionalizzazione. Quali? La riserva alla sola Camera del compito di dare e revocare la fiducia al Governo, con il vincolo della mozione di sfiducia costruttiva, approvata a maggioranza assoluta; il rafforzamento del vincolo fiduciario con il Parlamento, attribuendo esplicitamente al Governo idonei poteri nell’ambito del procedimento legislativo che gli garantiscano tempi certi per le deliberazioni parlamentari rilevanti ai fini dell’attuazione del programma; il rafforzamento della posizione di primazia rivestita dal Presidente del Consiglio nell’ambito del Governo; la disciplina dello scioglimento della Camera secondo linee di chiarezza e responsabilit\u00e0.
\nIl lavoro della Commissione non si \u00e8 limitato solo ad un approfondimento di queste due principali forme di governo presenti in Europa. Nello sforzo di esaltare elementi di analisi e di proposta condivisi e di giungere, per quanto possibile, ad una sintesi, la Commissione ha approfondito anche una terza ipotesi, volta a coniugare le istanze organizzative di radicamento sociale della politica con le esigenze di efficienza e di stabilit\u00e0, preservando al contempo il ruolo di garanzia e di arbitro del Presidente della Repubblica e restituendo al Parlamento funzioni e responsabilit\u00e0 perdute. Si tratta della proposta che potremmo definire \u00abforma di governo parlamentare del Primo Ministro\u00bb, diretta a fare emergere dalla consultazione elettorale non solo una chiara maggioranza parlamentare ma anche l’indicazione del Presidente del Consiglio, in modo da incorporare la scelta del Premier<\/em> nella scelta della maggioranza. Tale opzione si prefigge di coniugare i vantaggi del modello semipresidenziale con quelli propri di un regime di tipo parlamentare, attraverso un connubio tra meccanismi costituzionali e regole elettorali tale da favorire l’affermazione sul continente di quel modello “Westminster” che l’Italia vanamente insegue da oltre vent’anni. Esso consentirebbe alla forma di governo parlamentare di stabilizzarsi, al corpo elettorale di scegliere veramente non solo chi lo rappresenter\u00e0 in Parlamento ma anche chi eserciter\u00e0 la funzione di governo, e a un Governo cos\u00ec fortemente legittimato di guidare effettivamente i processi istituzionali e quindi di realizzare la funzione sua propria.
\nIn questo modello, a una legge elettorale da cui emerga la chiara indicazione del partito o della coalizione vincente e del leader<\/em> che guider\u00e0 il Governo, sono associati meccanismi incisivi di stabilizzazione e razionalizzazione del governo parlamentare che riguardano sia la fase genetica del Governo (attraverso il rafforzamento del Premier<\/em> al momento della nomina dei Ministri e dell’ottenimento della fiducia), sia l’attivit\u00e0 del Governo durante il suo mandato (con il rafforzamento dei poteri del Governo in Parlamento, ad esempio rispetto alla formazione dell’ordine del giorno), sia la fase delle crisi politiche (con meccanismi di sfiducia costruttiva e di richiesta di ricorso anticipato alle urne, che rappresentano i migliori antidoti contro le degenerazioni del parlamentarismo e l’instabilit\u00e0).
\nCos\u00ec configurata, la forma di governo parlamentare del Primo Ministro rappresenta una variante del modello semipresidenziale, rispetto alla quale conserva la funzione di garanzia e di interprete delle emergenze propria del Presidente della Repubblica. L’analogia tra semipresidenzialismo e forma di governo del Primo Ministro \u00e8 confermata dal fatto che il sistema elettorale che meglio si adatterebbe a tale modello \u00e8 quello che prevede, dopo lo svolgimento del primo turno, un ballottaggio tra i primi due partiti o tra le prime due coalizioni, ciascuno dei quali indicherebbe il proprio candidato per la carica di Primo Ministro, il quale quindi otterrebbe dalla consultazione elettorale, di fatto, una legittimazione diretta.
\nComplementari rispetto alle considerazioni relative alla revisione della forma di governo sono le indicazioni contenute nella relazione in merito alla rivitalizzazione degli strumenti di democrazia diretta. La prospettiva di una razionalizzazione e stabilizzazione del sistema, con un rafforzamento del ruolo del Governo e del Parlamento, implica infatti anche un rafforzamento degli strumenti a disposizione dei cittadini per interagire e correggere le scelte operate dalle istituzioni rappresentative. Il rafforzamento dei circuiti della democrazia rappresentativa deve infatti accompagnarsi anche al rafforzamento dei meccanismi di partecipazione diretta dei cittadini.
\nPer quanto concerne la legge elettorale, la Commissione ha affrontato il tema esclusivamente nella prospettiva della nuova forma di governo e nella consapevolezza dello strettissimo rapporto di interazione che esiste tra di esse.
\nL’intervento legislativo a Costituzione vigente, indispensabile per assicurare al Paese l’agibilit\u00e0 democratica – cio\u00e8 l’esistenza di una legge elettorale non soggetta a vizi di costituzionalit\u00e0 con la quale tenere le elezioni nel caso in cui ci\u00f2 si renda necessario – non rientrava nei compiti di studio della Commissione. Personalmente, sono ben cosciente del fatto che \u00e8 comunque urgente un intervento di correzione della legge elettorale vigente, per garantire la piena funzionalit\u00e0 istituzionale nel caso in cui la legislatura in corso dovesse interrompersi anticipatamente. Occorre per\u00f2 avere consapevolezza che tale intervento non potr\u00e0 rappresentare una soluzione stabile ed efficace: solo una riforma elettorale connessa ad una pi\u00f9 complessiva revisione della forma di governo pu\u00f2 infatti garantire quella stabilit\u00e0 e quella efficacia istituzionale della quale il Paese ha bisogno.
\nNegli ultimi venti anni tutto il peso della riforma del sistema politico istituzionale \u00e8 stato caricato, di fatto, sulla legge elettorale per le Camere. Si tratta di un peso che il sistema elettorale, da solo, non poteva e non pu\u00f2 sostenere, a maggior ragione in presenza di una grave crisi del sistema politico e della sua forte frammentazione, con tre schieramenti di consistenza quasi equivalente. Se aggiungiamo l’anomalia di un bicameralismo paritario con due Camere che, oltretutto, presentano un elettorato attivo e passivo differente, si pu\u00f2 ben comprende come, a Costituzione vigente, sia illusorio affidare alla sola legge elettorale il compito di assicurare la governabilit\u00e0 ed evitare il rischio che il ricorso a Governi di larghe intese diventi un’opzione obbligata. Questo rischio – \u00e8 bene che tutti lo abbiamo presente – pu\u00f2 essere scongiurato solo attraverso una revisione costituzionale che riformi, ad un tempo, la forma di governo e il bicameralismo.
\nLa scelta del sistema elettorale \u00e8 strettamente connessa a quella relativa alla forma di governo. Cos\u00ec, mentre nella prospettiva semipresidenzialista il sistema elettorale pi\u00f9 idoneo \u00e8 certamente il doppio turno di collegio, con una soglia severa per accedere al secondo turno, la forma parlamentare razionalizzata \u00e8 compatibile con diversi sistemi elettorali, dal modello tedesco, a quello spagnolo, a quelli basati sul collegio uninominale maggioritario.
\nStrettamente coerente con la terza ipotesi di forma di governo – quella parlamentare del Primo Ministro – \u00e8 stato ritenuto un sistema elettorale di carattere proporzionale con clausola di sbarramento molto selettiva e con premio di maggioranza attributo al primo partito o coalizione, a condizione che abbia superato una soglia del 40 o del 50 per cento dei seggi e, in caso contrario, con il ricorso al ballottaggio tra i primi due partiti o coalizioni. Si tratta di un sistema attraverso il quale gli elettori scelgono direttamente e contestualmente la maggioranza e il relativo candidato alla carica di Primo Ministro. In ogni caso, tale opzione presupporrebbe il superamento del bicameralismo paritario e la forte razionalizzazione della forma di governo parlamentare.
\nIn via generale, la Commissione ha convenuto sulla necessit\u00e0 di superare il sistema di cooptazione previsto dalla legge elettorale vigente e di restituire ai cittadini la possibilit\u00e0 di scegliere i propri rappresentanti. Al riguardo, sono state esaminate le diverse possibilit\u00e0: in primo luogo, il collegio uninominale; in secondo luogo, il collegio plurinominale, nel quale sia eletto un numero molto contenuto di parlamentari che consenta di conoscere preventivamente le qualit\u00e0 e le caratteristiche dei candidati; in terzo luogo, il voto di preferenza (inclusa quella di genere) in circoscrizioni pi\u00f9 o meno ampie.
\nLa Commissione ha inoltre ritenuto che la scelta della legge elettorale debba essere sottratta alla discrezionalit\u00e0 delle maggioranze occasionali, fissando alcuni principi in Costituzione ovvero prevedendo che essa sia eventualmente approvata con legge organica.
\nLa Commissione ha espresso altres\u00ec una unanime valutazione negativa sul funzionamento del voto degli italiani all’estero, proponendo la soppressione della circoscrizione Estero, ma garantendo comunque l’esercizio del diritto di voto dei cittadini italiani residenti all’estero mediante strumenti idonei ad assicurare la libert\u00e0 e la segretezza del voto (ed eventualmente prevedendo, qualora il Senato fosse eletto direttamente, una rappresentanza al suo interno delle comunit\u00e0 degli italiani residenti all’estero).
\nMi avvio alle conclusioni, Presidente. Vorrei segnalare che a breve il lavoro del Parlamento in tema di riforme istituzionali potr\u00e0 giovarsi, oltre che delle indicazioni della Commissione di esperti qui illustrate, delle risultanze della consultazione pubblica in tema di riforme lanciata l’8 luglio e conclusasi lo scorso 8 ottobre. Essa ha fatto registrare una partecipazione elevatissima di cittadini, che ne fa la consultazione pubblica di maggiore successo fra quelle finora svolte in Italia e in Europa. Non appena sar\u00e0 concluso il lavoro di verifica e di elaborazione statistica, i risultati confluiranno in un rapporto che sar\u00e0 pubblicato online<\/em> e consegnato alla Presidenza del Consiglio e alle Presidenze delle due Camere. A questo punto il Parlamento avr\u00e0 a disposizione degli strumenti, che sono solo – desidero ripeterlo – degli strumenti per poter effettuare le sue scelte sovrane.
\nIn conclusione, non posso che ribadire ancora una volta come solo con un’adeguata revisione della Parte II della nostra Costituzione sia possibile recuperare le condizioni necessarie a restituire credibilit\u00e0 e autorevolezza al corpo politico, inaugurando cos\u00ec una nuova stagione nella quale la maggiore stabilit\u00e0 ed efficienza complessiva dell’assetto dei pubblici poteri potr\u00e0 consentire di affrontare con successo le nuove sfide che abbiamo di fronte e di agganciare in modo duraturo i segnali di ripresa dell’economia che, assai flebili, si profilano all’orizzonte.
\nNaturalmente, tocca ora al Parlamento e alla politica la responsabilit\u00e0 di assumere le decisioni fondamentali. Ci\u00f2 che ritengo certo \u00e8 che sarebbe estremamente grave un ennesimo fallimento: non ce lo possiamo permettere. Un fallimento sulle riforme produrrebbe con ogni probabilit\u00e0 il ripetersi della situazione di incertezza e di instabilit\u00e0 che ha caratterizzato l’inizio dell’attuale legislatura, e ostacolerebbe la rimozione di quelle anomalie e forzate coabitazioni tra forze politiche diverse e distanti che impediscono oggi al nostro Paese di divenire una normale democrazia dell’alternanza. Vi ringrazio. (Applausi dai Gruppi PdL, PD e Aut (SVP, UV, PATT, UPT)-PSI-MAIE<\/em>).<\/p>\n

PRESIDENTE. Ringrazio il Ministro per le riforme costituzionali per la disponibilit\u00e0.
\n.<\/span><\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

NELLA RELAZIONE DEL MINISTRO UNA ESPOSIZIONE RAGIONATA DEI RISULTATI DEL GRUPPO DI LAVORO ISTITUITO PER DISEGNARE LA RIFORMA Relazione svolta dal ministro per la Riforma istituzionale Gaetano Quagliariello al Senato, nella sessione pomeridiana del 15 ottobre 2013<\/p>\n","protected":false},"author":7,"featured_media":0,"comment_status":"closed","ping_status":"closed","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[12,41],"tags":[],"class_list":["post-28432","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-24-politica","category-riforma-elettorale"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.pietroichino.it\/index.php?rest_route=\/wp\/v2\/posts\/28432","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.pietroichino.it\/index.php?rest_route=\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.pietroichino.it\/index.php?rest_route=\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.pietroichino.it\/index.php?rest_route=\/wp\/v2\/users\/7"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.pietroichino.it\/index.php?rest_route=%2Fwp%2Fv2%2Fcomments&post=28432"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.pietroichino.it\/index.php?rest_route=\/wp\/v2\/posts\/28432\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.pietroichino.it\/index.php?rest_route=%2Fwp%2Fv2%2Fmedia&parent=28432"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.pietroichino.it\/index.php?rest_route=%2Fwp%2Fv2%2Fcategories&post=28432"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.pietroichino.it\/index.php?rest_route=%2Fwp%2Fv2%2Ftags&post=28432"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}