{"id":33630,"date":"2014-12-02T18:11:09","date_gmt":"2014-12-02T17:11:09","guid":{"rendered":"https:\/\/www.pietroichino.it\/?p=33630"},"modified":"2014-12-03T20:31:45","modified_gmt":"2014-12-03T19:31:45","slug":"relazione-al-senato-sul-jobs-act","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.pietroichino.it\/?p=33630","title":{"rendered":"RELAZIONE AL SENATO SUL JOBS ACT"},"content":{"rendered":"

<\/em>IL PASSAGGIO DA UN REGIME FONDATO SUL PRINCIPIO DELLA JOB PROPERTY<\/em> A UNO ISPIRATO AL MODELLO EUROPEO DELLA FLEXSECURITY<\/em><\/span><\/p>\n

Relazione svolta al Senato nella sessione plenaria pomeridiana del 2 dicembre 2014 – Sono <\/em>on line anche la replica alla discussione finale<\/a>, svolta il giorno successivo, e <\/em>la relazione svolta il 26 novembre<\/a> alla Commissione Lavoro del Senato<\/em>.<\/span><\/p>\n

Relazione di Pietro Ichino al Senato
\nsul disegno di legge AS 1428\/2014<\/b>
\nrecante Deleghe al Governo in materia di riforma degli ammortizzatori sociali,
\ndei servizi per il lavoro e delle politiche attive, nonch\u00e9 in materia di riordino
\ndella disciplina dei rapporti di lavoro e dell\u2019attivit\u00e0 ispettiva e di tutela
\ne conciliazione delle esigenze di cura, di vita e di lavoro<\/i><\/b><\/p>\n

Signor Presidente, Colleghi, esigenze evidenti di economia dei nostri lavori mi inducono a omettere una nuova presentazione integrale del disegno di legge che torna dalla Camera dei Deputati al Senato: faccio rinvio in proposito, per brevit\u00e0, oltre che ai nostri lavori in occasione della prima lettura<\/a>, alla relazione svolta in sede di terza lettura alla Commissione Lavoro<\/a>, dove ho dato conto analiticamente delle modifiche apportate al disegno di legge dall\u2019altro ramo del Parlamento. In questa sede mi limito ad alcune notazioni generali e ad alcune precisazioni sugli emendamenti di maggior rilievo approvati alla Camera.<\/p>\n

Osservazioni di carattere generale<\/b><\/p>\n

Le modifiche apportate dalla Camera hanno sostanzialmente confermato, innanzitutto, il primo intendimento fondamentale che muove l\u2019intero disegno di legge, nel senso del passaggio da un ordinamento del lavoro caratterizzato da profonde disparit\u00e0 di protezione, generatore di quel dualismo delle tutele che negli ultimi anni ci \u00e8 stato ripetutamente rimproverato dall\u2019Unione Europea, a un nuovo ordinamento tendente invece all\u2019universalit\u00e0 di applicazione delle misure necessarie per correggere le distorsioni del mercato del lavoro: un mercato tuttora caratterizzato in zone relativamente ampie da asimmetrie e squilibri di potere contrattuale tra le parti.<\/p>\n

Dai lavori dell\u2019altro ramo del Parlamento esce confermato anche l\u2019altro intendimento fondamentale di questo provvedimento, nel senso del passaggio dal vecchio sistema tendente a difendere la persona che lavora dal<\/i> mercato del lavoro, evitandole il pi\u00f9 possibile di dovervi transitare, a un sistema di protezione tendente a difenderla nel<\/i> mercato, in particolare nel passaggio dalla vecchia occupazione a una nuova.<\/p>\n

La transizione dal paradigma della<\/a> job property <\/i>a quello della flexsecurity<\/i>, avviato con la riforma del 2012, viene dunque ora portato a compimento con un nuovo assetto del sistema protettivo che mira essenzialmente a coniugare la massima possibile flessibilit\u00e0 delle strutture produttive, indispensabile per la competitivit\u00e0 delle nostre imprese nell\u2019economia globalizzata, con la massima possibile sicurezza economica e professionale delle persone che in esse lavorano. Sicurezza che deve essere data essenzialmente dalla libert\u00e0 effettiva di movimento nel mercato garantita a tutti da una assicurazione contro la disoccupazione di impianto moderno, strettamente collegata con servizi efficaci di assistenza nella ricerca della nuova occupazione.<\/p>\n

A questi obiettivi tendono i tre pilastri della riforma, costituiti rispettivamente dalle nuove norme in tema di ammortizzatori sociali (articolo 1, nella formulazione originaria del disegno di legge, ora commi 1 e 2), di servizi nel mercato (articolo 2, ora commi 3 e 4) e di disciplina dei contratti di lavoro, in particolare del loro scioglimento (articolo 4, ora comma 7).<\/p>\n

Esame delle modifiche apportate al testo in seconda lettura<\/b><\/p>\n

Passo quindi alla sola esposizione del contenuto degli emendamenti pi\u00f9 rilevanti al disegno di legge approvati dalla Camera dei Deputati, rinviando per una esposizione pi\u00f9 analitica alla relazione presentata alla Commissione Lavoro la settimana scorsa.<\/p>\n

In tema di ammortizzatori sociali<\/b>, la modifica di maggior rilievo consiste nell\u2019aggiunta, al comma 2, lettera a)<\/i>, n. 1, dell\u2019aggettivo \u201cdefinitiva\u201d all\u2019espressione \u201ccessazione di attivit\u00e0 aziendale\u201d: si conferma, dunque, la limitazione dell\u2019intervento della Cassa integrazione guadagni ai soli casi di cessazione temporanea<\/b>, ovvero di sospensione dell\u2019attivit\u00e0 aziendale con ragionevole prospettiva di ripresa dell\u2019attivit\u00e0 stessa, quindi del lavoro dei dipendenti, entro il termine di durata dell\u2019intervento. Si conferma, per converso, la necessit\u00e0 che in tutti gli altri casi lo stato di effettiva disoccupazione dei lavoratori non venga nascosto attraverso la sospensione fittizia dei rapporti di lavoro, come si \u00e8 diffusamente fatto negli ultimi decenni, ma si proceda immediatamente all\u2019attivazione delle misure tendenti al pi\u00f9 rapido possibile reinserimento dei lavoratori interessati nel tessuto produttivo (misure che sono oggetto dell\u2019articolo 2 del disegno di legge).<\/p>\n

In tema di servizi per l\u2019impiego<\/b>, l\u2019emendamento alla lettera n)<\/i> del comma 4 aggiunge alla finalit\u00e0 della valorizzazione delle sinergie tra servizi pubblici e privati quella della valorizzazione delle sinergie con \u201coperatori del terzo settore, dell\u2019istruzione secondaria, professionale e universitaria\u201d: aggiunta certamente apprezzabile, purch\u00e9 sia chiaro il ruolo specifico che la riforma intende attribuire, nel nuovo sistema dei servizi per l\u2019impiego, alle imprese specializzate nella mediazione tra domanda e offerta di lavoro<\/b> accreditate presso le Regioni. La funzione pubblica del collocamento ben pu\u00f2 e deve valorizzare anche queste imprese. Questo \u00e8 l\u2019obiettivo cui tende lo schema del contratto di ricollocazione<\/b>, di cui allo stesso comma 4, lettera p)<\/i>, che prevede la libera scelta dell\u2019agenzia specializzata accreditata presso la Regione da parte delle persone interessate, e la retribuzione del servizio a mezzo di voucher<\/i> regionale pagabile per la maggior parte a risultato positivo ottenuto. A questo schema la legge-delega affida il compito di
\n– assicurare ai disoccupati un servizio assai pi\u00f9 efficace di quello di cui oggi essi godono;
\n– restituire ai Centri per l\u2019Impiego centralit\u00e0 nel sistema affidando loro un ruolo insostituibile di cerniera tra utenti e fornitori dei servizi di assistenza, siano essi gestiti da soggetti pubblici o privati;
\n– consentire l\u2019attivazione effettiva della condizionalit\u00e0 del sostegno del reddito (gi\u00e0 prevista dalla legge vigente ma oggi pressoch\u00e9 inesistente nei fatti);
\n– realizzare una riqualificazione della spesa pubblica in questo settore, poich\u00e9 l\u2019operatore inefficiente finir\u00e0, per effetto del pagamento a risultato, coll\u2019essere automaticamente emarginato dal sistema.<\/p>\n

In tema di disciplina dei contratti di lavoro<\/b>, non ha subito alcuna modifica la parte iniziale del comma 7, nella quale si prevede l\u2019emanazione di un testo unico semplificato delle norme legislative di fonte nazionale relative ai diversi tipi di contratto di lavoro e allo svolgimento dei relativi rapporti: quello che nel dibattito \u00e8 comunemente indicato come il Codice semplificato<\/i>. Mi limito, in questa sede, a sottolineare l\u2019importanza della scelta di rendere i nostri testi legislativi \u2013 in particolare quelli che disciplinano rapporti giuridici riguardanti decine di milioni di persone \u2013 conformi alle linee-guida emanate dall\u2019Unione Europea nel Decalogue for Smart Regulation<\/i><\/a> del 2009; e quindi
\n– molto pi\u00f9 facilmente leggibili da tutti gli interessati di quanto non sia oggi la nostra legislazione in materia di lavoro, talvolta incomprensibile anche per gli esperti;
\n– strutturati in modo da rendere le singole norme molto pi\u00f9 facilmente reperibili di quanto non lo siano oggi nella congerie ipertrofica e informe di una legislazione del lavoro stratificatasi nell\u2019arco di quasi mezzo secolo e troppo sovente dettata per la soluzione di singoli casi, in una rincorsa affannosa delle emergenze;
\n– scritti in modo da essere facilmente traducibili almeno nell\u2019esperanto del mondo degli scambi internazionali, ovvero in inglese.<\/p>\n

Quasi mezzo secolo fa fu possibile compiere un\u2019opera di questo genere: lo Statuto dei diritti dei Lavoratori<\/i>, composto di 41 articoli scritti in modo estremamente semplice e comprensibile da chiunque, appena emanato fu distribuito dalle associazioni sindacali e imprenditoriali in milioni di copie in ogni angolo del Paese; e nel giro di qualche mese tutti gli interessati furono in grado di prendere conoscenza diretta dei suoi contenuti essenziali. Il nuovo Codice semplificato del lavoro<\/i> dovr\u00e0 rendere possibile una operazione analoga, essendo caratterizzato dalla stessa concisione, nitidezza di struttura, facilit\u00e0 di lettura, universalit\u00e0 dei contenuti. Anche per togliere di dosso al nostro ordinamento del lavoro quell\u2019aspetto bizantino, opaco, impenetrabile, che costituisce uno degli ostacoli di maggior rilievo \u2013 insieme alla pressione fiscale e alle inefficienze delle amministrazioni – all\u2019attrattivit\u00e0 dell\u2019Italia per gli imprenditori stranieri portatori di investimenti e di piani industriali d\u2019avanguardia.<\/p>\n

L\u2019emendamento di maggior rilievo al comma 7 \u00e8 quello in virt\u00f9 del quale il contratto a tempo indeterminato<\/b> deve essere promosso come forma \u201ccomune\u201d (espressione che sostituisce la precedente: \u201cprivilegiata\u201d) di contratto di lavoro. Questo emendamento offre l\u2019occasione, oltre che il fondamento positivo, per un chiarimento necessario in risposta a interrogativi che si sono posti insistentemente nel dibattito delle ultime settimane. Il \u201ccontratto a tutele crescenti<\/b>\u201d non costituisce un tipo contrattuale diverso rispetto al contratto di lavoro subordinato ordinario a tempo indeterminato, la cui istituzione si porrebbe in contraddizione con l\u2019intendimento della semplificazione, sotteso all\u2019intero provvedimento. Esso bens\u00ec costituisce soltanto l\u2019espressione con cui si indica sinteticamente l\u2019insieme della nuova disciplina dei rapporti a tempo indeterminato destinati a costituirsi dopo l\u2019entrata in vigore del decreto legislativo attuativo di questa parte della delega. La parziale diversit\u00e0 di disciplina di questi nuovi rapporti rispetto ai vecchi si concreta essenzialmente nella diversa tecnica di protezione della sicurezza economica e professionale del soggetto che dal rapporto trae continuativamente la maggior parte del proprio reddito, trovandosi cos\u00ec esso in posizione di sostanziale dipendenza dal creditore della prestazione. Questa diversit\u00e0 di trattamento si giustifica sul piano costituzionale non per la diversit\u00e0 del tipo contrattuale \u2013 che, come si \u00e8 detto, non sussiste – ma essenzialmente per la necessit\u00e0 evidente e ragionevolissima di compiere il passaggio dalla vecchia alla nuova tecnica di protezione garantendo a tutti coloro che ne saranno interessati i nuovi servizi nel mercato del lavoro.<\/p>\n

L\u2019attuazione del nuovo sistema, deputato ad assicurare l\u2019assistenza intensiva cui chi perder\u00e0 il posto d\u2019ora in poi avr\u00e0 diritto, non potr\u00e0 non avere una certa gradualit\u00e0, che si concilia perfettamente con la gradualit\u00e0 dell\u2019ampliamento della platea dei suoi beneficiari. Tutti sanno, del resto, che la giurisprudenza costituzionale, e non solo quella italiana, ha sempre legittimato il criterio della successione temporale come criterio ammissibile di differenziazione della diversit\u00e0 di trattamento tra fattispecie per il resto tra loro uguali, in funzione di un processo di riforma incisiva della materia.<\/p>\n

Arriviamo cos\u00ec all\u2019emendamento di gran lunga pi\u00f9 rilevante, tra quelli apportati al disegno di legge dalla Camera in seconda lettura: quello che precisa il contenuto del nuovo \u201ccontratto a tempo indeterminato a tutele crescenti\u201d<\/b>, chiarendo che il legislatore delegato dovr\u00e0 regolarlo \u201cescludendo per i licenziamenti economici la possibilit\u00e0 della reintegrazione del lavoratore nel posto di lavoro, prevedendo un indennizzo economico certo e crescente con l\u2019anzianit\u00e0 di servizio e limitando il diritto alla reintegrazione ai licenziamenti nulli e discriminatori e a specifiche fattispecie di licenziamento disciplinare ingiustificato\u201d. Questo emendamento conferma e precisa in modo inequivocabile l\u2019intendimento del legislatore di superare la peculiarit\u00e0 del nostro ordinamento nel panorama dell\u2019intero Occidente industrializzato – peculiarit\u00e0 di fatto mantenutasi anche dopo la riforma parziale della materia del 2012 – consistente in una amplissima applicazione in questa materia della sanzione della reintegrazione. Questa sanzione dovr\u00e0 ora essere esclusa per tutti i licenziamenti non sorretti da contestazione disciplinare (individuali per motivo economico-organizzativo o per scarso rendimento oggettivo, collettivi, temporaneamente inefficaci per mancato superamento del periodo di comporto di malattia) e per la generalit\u00e0 dei licenziamenti disciplinari. L\u2019area in cui essa dovr\u00e0 applicarsi \u00e8 soltanto quella dei casi di nullit\u00e0 del licenziamento specificamente previsti dalla legge \u2013 matrimonio, maternit\u00e0 e discriminazione o rappresaglia \u2013 e in casi particolari di licenziamento disciplinare ingiustificato <\/b>equiparabili per gravit\u00e0 al licenziamento discriminatorio, pur trattandosi ovviamente di una fattispecie diversa.<\/p>\n

La legge-delega affida al Governo di stabilire l\u2019entit\u00e0 delle conseguenze economiche del licenziamento in relazione e corrispondenza con l\u2019anzianit\u00e0 di servizio della persona interessata, con l\u2019intendimento di perseguire un\u2019armonizzazione dell\u2019apparato sanzionatorio rispetto agli altri ordinamenti europei maggiori, che consiste in sintesi – per dirla con il linguaggio della teoria generale del diritto – nel passaggio da una<\/a> property rule <\/i>a una liability rule<\/i>. Ma al tempo stesso la legge-delega si fa carico \u2013 anche qui in armonia con le linee guida emanate dall\u2019Unione Europea \u2013 di creare le condizioni affinch\u00e9 il pregiudizio derivante sul piano economico e professionale alla persona che perde un lavoro sia ridotto al minimo, se non azzerato, dal sostegno del reddito e dall\u2019assistenza offerta nella ricerca della nuova occupazione.<\/p>\n

Per questa via sar\u00e0 possibile anche ricondurre a un livello accettabile il tasso di contenzioso giudiziale su questa materia: oggi anch\u2019esso costituisce una peculiarit\u00e0 negativa del nostro ordinamento rispetto a quelli degli altri Paesi nostri partner europei.<\/p>\n

L\u2019emendamento alla lettera f)<\/i> del comma 7 si riferisce invece alla nuova disciplina degli strumenti di controllo a distanza<\/b> \u2013 attualmente oggetto dell\u2019articolo 4 dello Statuto dei Lavoratori \u2013 precisando che deve trattarsi di controlli aventi per oggetto gli impianti e gli strumenti di lavoro, non le persone. Si conferma qui l\u2019intendimento del legislatore delegante nel senso di adattare la disciplina vigente \u2013 dettata in un\u2019epoca in cui non esistevano ancora n\u00e9 i personal computer, n\u00e9 Internet, n\u00e9 le reti informatiche aziendali, n\u00e9 i telefoni cellulari, n\u00e9 tantomeno i sistemi di localizzazione e controllo satellitare \u2013 a tutti questi sviluppi tecnologici che fanno s\u00ec che il collegamento a distanza sia diventato una funzione intrinsecamente propria di tutte le nuove strumentazioni informatiche e telematiche, normalmente utilizzate dalle imprese: funzione certo non suscettibile di essere assoggettata a una regola generale di necessaria contrattazione preventiva in sede sindacale (come invece previsto dalla norma vigente in riferimento ai sistemi televisivi a circuito chiuso e ai microfoni). Per altro verso, le stesse nuove tecnologie aprono nuovi fronti di possibile lesione del diritto delle persone alla riservatezza, che richiedono una nuova regolazione adeguata.<\/p>\n

Un poco pi\u00f9 complesso \u00e8 il discorso che riguarda l\u2019emendamento alla lettera g)<\/i> del comma 7 (sostanzialmente identico a quello relativo alla lettera b) <\/i>del comma 2) che, in riferimento all\u2019ampliamento dell\u2019area di applicazione dell\u2019assicurazione contro la disoccupazione a chi sia stato titolare di un contratto di collaborazione coordinata e continuativa<\/b>, dispone l\u2019aggiunta delle parole \u201cfino al suo superamento\u201d. Questo emendamento non allude evidentemente a un divieto attuale o futuro dei contratti di lavoro autonomo aventi per oggetto un\u2019attivit\u00e0 continuativa nel tempo (quali per esempio il contratto che lega ai rispettivi committenti un agente di commercio, un amministratore di condominio, un amministratore di societ\u00e0, un ragioniere che tiene continuativamente la contabilit\u00e0 di un\u2019impresa, e gli esempi potrebbero moltiplicarsi all\u2019infinito): un divieto siffatto dovrebbe considerarsi incostituzionale per manifesta irragionevolezza; e infatti non \u00e8 previsto, n\u00e9 per l\u2019immediato n\u00e9 per il futuro, in alcuna parte del disegno di legge. L\u2019aggiunta delle parole \u201cfino al suo superamento\u201d deve invece intendersi come richiamo al riordino e semplificazione della disciplina dei contratti e rapporti di lavoro, oggetto della delega contenuta nel comma 7, da compiersi nel nuovo testo unico della materia: in questa sede, nel quadro di una generale ridefinizione dei confini dell\u2019area del lavoro dipendente, potr\u00e0 essere disposto il \u201csuperamento\u201d, appunto, del tipo contrattuale particolare della collaborazione coordinata e continuativa costituito dal contratto di lavoro a progetto <\/b>e l\u2019attrazione di tutti i casi di collaborazione continuativa caratterizzati dai tratti essenziali della dipendenza economica dal creditore in un\u2019area dove alcune norme di diritto del lavoro trovino applicazione selettiva. La stessa tecnica di tutela, rispettosa della peculiarit\u00e0 causale di ciascuna figura contrattuale, potr\u00e0 essere adottata anche in riferimento ad altri tipi di contratto nel quale venga dedotta la prestazione di lavoro personale.<\/p>\n

*\u00a0\u00a0 *\u00a0\u00a0 *<\/p>\n

Per concludere, mi limito a citare un rapporto di poche settimane or sono sui progressi dell\u2019Italia nella correzione degli squilibri macroeconomici, nel quale la Commissione Europea individua, tra le principali riforme in grado di affrontare le debolezze del sistema economico italiano,<\/b> proprio questa che \u00e8 oggi al nostro esame. E rileva come questa riforma, muovendosi in linea con la riforma del 2012, miri a ridurre la segmentazione del mercato del lavoro, ad accrescere la flessibilit\u00e0 in uscita e a realizzare una rete integrata di ammortizzatori sociali. La stessa Commissione sottolinea per\u00f2 che l’efficacia della riforma dipender\u00e0 essenzialmente dal contenuto e dall’implementazione dei decreti attuativi, che non dovr\u00e0 tradire l\u2019incisivit\u00e0 del disegno iniziale.<\/p>\n

Questo, dunque, dal giorno dopo l\u2019entrata in vigore della legge-delega, dovr\u00e0 essere l\u2019impegno prioritario del Governo. A noi, ora, il compito di approvare in via definitiva questo testo il pi\u00f9 rapidamente possibile, per consentire che i primi decreti delegati vedano la luce in sincronia con la legge di stabilit\u00e0, cui questo disegno di legge \u00e8 collegato.<\/p>\n

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