{"id":34398,"date":"2015-01-27T13:12:42","date_gmt":"2015-01-27T12:12:42","guid":{"rendered":"https:\/\/www.pietroichino.it\/?p=34398"},"modified":"2015-01-27T13:12:42","modified_gmt":"2015-01-27T12:12:42","slug":"il-punto-sulla-questione-della-disciplina-del-lavoro-pubblico","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.pietroichino.it\/?p=34398","title":{"rendered":"IL PUNTO SULLA QUESTIONE DELLA DISCIPLINA DEL LAVORO PUBBLICO"},"content":{"rendered":"

IL JOBS ACT<\/em>, SE NON CAMBIA IL TESTO, PROBABILMENTE SI APPLICA ANCHE NEL SETTORE PUBBLICO, MA IL PROBLEMA DELLA RIAPPROPRIAZIONE DA PARTE DELLA DIRIGENZA PUBBLICA DELLE PREROGATIVE MANAGERIALI PER IL GOVERNO DELLE RISORSE UMANE NON SI RISOLVE CON UN TRATTO DI PENNA DEL LEGISLATORE<\/span><\/p>\n

Articolo di Francesco Verbaro, professore della Scuola Nazionale della Pubblica Amministrazione, pubblicato sulla rivista <\/em>Guida al pubblico impiego, ed. <\/em>Sole 24 Ore, il 25 gennaio 2015<\/em><\/p>\n

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Il tema dell’applicabilit\u00e0 delle norme del diritto del lavoro del privato alla PA \u00e8 noto e lo abbiamo affrontato da ultimo in occasione dell’entrata in vigore della legge 92\/2012 e quindi delle modifiche apportate all’art. 18 della legge 300\/1970. Ma il tema dell’applicabilit\u00e0 delle norme sul rapporto di lavoro del settore privato alla PA si \u00e8 posto gi\u00e0 altre volte: in occasione del d.lgs. 66\/2003, del d.lgs. 276\/2003, delle diverse modifiche al d.lgs. 368\/2001, come quella contenuta nel DL 34\/2014, e in occasione della legge 92\/2012.<\/p>\n

Il problema nasce dalla cd. privatizzazione del rapporto di lavoro avvenuta con il d.lgs. 29\/93 e che non \u00e8 stata mai forse compresa fino in fondo e che porta ad avere tra le fonti regolatrici del rapporto di lavoro le “disposizioni del capo I, titolo II, del libro V del codice civile” <\/em>\u00a0e quindi anche l’art. 2095 del cc, sulle categorie dei prestatori di lavoro, e\u00a0 “le leggi sui rapporti di lavoro subordinato nell’impresa”<\/em>. L’art. 51 del d.lgs. 165\/2001 inoltre, sulla “Disciplina del rapporto di lavoro<\/em>“, prevede esplicitamente che “la\u00a0<\/em>legge 20 maggio 1970, n. 300<\/a>,\u00a0e successive modificazioni ed integrazioni,<\/strong>\u00a0si applica alle pubbliche amministrazioni a prescindere dal numero dei dipendenti”<\/em>. Il campo di applicazione \u00a0previsto dallo schema di decreto legislativo in materia di contratto di lavoro a tempo indeterminato a tutele crescenti \u00e8 quello indicato dall’art. 2095 del cc e cio\u00e8 riguarda “i lavoratori che rivestono la qualifica di operai, impiegati o quadri<\/em>“. Un rinvio ad un articolo che trova applicazione nel settore pubblico, ma che \u00e8 stato modificato in sede di applicazione dai contratti collettivi i quali nel pubblico (come anche in settori del privato) hanno integrato le categorie legali e le qualifiche di inquadramento. Il campo di applicazione indicato all’art. 1 dello schema di decreto legislativo se applicato alla lettera pone problemi di applicabilit\u00e0 sia al settore pubblico sia a quello privato, il quale con i contratti collettivi e con l’inquadramento unico non ha pi\u00f9 come riferimento esclusivo l’art. 2095 del cc. Inoltre, si dovrebbe rilevare come nello schema di decreto sulla “nuova prestazione di assicurazione sociale per l’impiego (Naspi)”, derivante dalla stessa legge delega L. 183\/2014, il legislatore senta il bisogno di prevedere esplicitamente l’esclusione dei dipendenti della PA (art. 2) e non lo faccia invece nello schema di decreto di cui stiamo discutendo, confermando quindi che ubi voluit dixit<\/em>…<\/p>\n

Il tema comunque non si esaurisce in una questione tecnica circa la formulazione pi\u00f9 o meno casuale di leggi che possono portare o meno all’applicazione ai lavoratori del settore pubblico, ma attiene alle politiche del diritto e quindi a quale diritto del lavoro applicare nel settore pubblico. Meglio ancora quale diritto del lavoro sarebbe necessario per il miglior funzionamento della PA, trattandosi di un settore labour intensive<\/em> e in cui il peso del capitale umano \u00e8 rilevante nei processi produttivi e nei processi di razionalizzazione e innovazione.<\/p>\n

Come vi \u00e8 stata negli anni una riflessione su quale diritto del lavoro fosse pi\u00f9 adeguato a far fronte alle esigenze di flessibilit\u00e0 dei processi produttivi in continuo cambiamento ed esposti alla competizione globale e all’innovazione tecnologica, occorreva domandarsi su quale diritto del lavoro sarebbe stato necessario nella PA. Mentre nel settore privato le associazioni di categoria di rappresentanza dei datori di lavoro (Confindustria, Confcommercio, Confartigianato, et) rappresentano le esigenze in termini di norme, nel settore pubblico manca una voce capace di esprimere i veri fabbisogni datoriali. Il datore di lavoro \u00e8 spesso il legislatore che trovandosi a chilometri di distanza dai problemi e dalle esigenze reali e mancando di una visione integrata sul settore pubblico propone interventi astratti e non sempre necessari. Un legislatore che corre il rischio di farsi influenzare dal singolo fatto di cronaca, ma di non avere a monte un ragionamento ed una riflessione approfondita sui fenomeni. \u00a0Il disegno di legge delega sulla PA (AS 1577) prova a rispondere solo ad alcune delle domande. Gli interventi riguardano in particolare la dirigenza oppure si occupano del reclutamento solo parlando della Scuola nazionale della PA, ma senza un ragionamento sulle tipologie contrattuali. Una riflessione sulle tipologie contrattuali \u00e8 stata promessa in sede di “armonizzazione” prevista dal d.lgs. 276\/2003 (cd. “decreto Biagi”), cos\u00ec come in sede di disciplina del contratto di apprendistato con il d.lgs. 167\/2011, il quale prevede un Dpcm che non \u00e8 stato (ovviamente) mai adottato. Due occasioni mancate, che hanno portato a generare un fenomeno per il quale il ricorso alle assunzioni a tempo indeterminato si \u00e8 sempre pi\u00f9 ridotto e in alternativa si \u00e8 fatto ricorso in maniera massiccia, e spesso irregolare, ai contratti a termine e ad esternalizzazioni. Bene farebbe quindi il Governo a riprendere il disegno di legge delega sulla PA e a rafforzarlo, cercando di modificare il sistema di reclutamento e rendendo pi\u00f9 efficace il sistema sanzionatorio.<\/p>\n

Certo, la normativa prevista nella legge 183\/2014 \u00e8 stata scritta per aumentare la convenienza ad assumere e in particolare a tempo indeterminato nel privato. Certamente non il primo obiettivo della PA nell’era della grande contrazione e della\u00a0spending review<\/em>. Potrebbe invece essere un obiettivo della PA ridurre il ricorso al TD, visto l’utilizzo maldestro da parte del datore di lavoro pubblico del TD e il divieto di trasformazione da TD a TI, e favorire il ricorso al tempo indeterminato. Ma qui incidono i limiti di spesa e il divieto di assunzione. E’ vero al contempo che il legislatore italiano, direttamente e indirettamente, ha favorito nel settore pubblico pi\u00f9 il ricorso al contratto a termine (rinnovi e proroghe) che il ricorso al contratto a tempo indeterminato. Rispetto a questo tema sarebbe senz’altro utile introdurre il contratto di apprendistato nella PA, come strumento di flessibilit\u00e0 in entrata, con l’obiettivo di superare l’eccessivo e patologico ricorso al contratto a termine.<\/p>\n

La normativa del cd “jobs act” \u00e8 stata pensata per il settore privato per ridurre il rischio contenzioso e ridurre l’incertezza presente nell’assunzione a tempo indeterminato per il datore di lavoro in caso di licenziamento. Ci\u00f2 dovrebbe rendere maggiormente conveniente il contratto a tempo indeterminato anche alla luce degli sgravi contributivi previsti nella legge di stabilit\u00e0 per il 2015. Nel settore pubblico come \u00e8 stato pi\u00f9 volte evidenziato, in teoria, abbiamo fattispecie di licenziamento per giustificato soggettivo ed oggettivo economico molto chiare e semplici, per le quali il rischio di annullamento del licenziamento da parte del giudice dovrebbe essere minimo. Si pensi, ad esempio, per i licenziamenti economici ai casi di enti in dissesto, agli enti che non rispettano il Patto di stabilit\u00e0 o in piano di rientro oppure che hanno un rapporto spesa per il personale spesa corrente ben superiore alle soglie di salvaguardia. Il tema \u00e8 che la PA, anche di fronte a casi eclatanti, per esempio reati di corruzione oppure in caso di dissesto o mancato rispetto del patto di stabilit\u00e0 o di chiusura di enti non licenzia (giustificato motivo economico). Non a caso il legislatore \u00e8 stato costretto ad introdurre una norma che prevede la responsabilit\u00e0 disciplinare del dirigente in caso di mancata dichiarazione delle eccedenze. Norma impensabile nel settore privato. Il tema dello “scarso rendimento” infine \u00e8 disciplinato nei contratti collettivi e nel codice disciplinare ante d.lgs. 150\/2009, ma in modo certamente farraginoso. La fattispecie prevista dall’art. 55-quater, comma 2, del d.lgs. 165\/2001, del licenziamento disciplinare per \u00a0“insufficiente rendimento<\/em>“, dato il rinvio ai contratti collettivi, necessita di un’apposita disciplina contrattuale.<\/p>\n

Il comportamento datoriale del settore pubblico \u00e8 completamente diverso da quello del settore privato e in particolare oggi, in una situazione di crisi economica e occupazionale, l’indirizzo che si manifesta attraverso le leggi \u00e8 diretto ad evitare ad ogni costo qualsiasi riduzione di personale, anche se minima e giustificata da un riassetto delle attivit\u00e0 amministrative. Si veda, ad esempio, la normativa sulla soppressione delle province o sulla privatizzazione della Croce rossa italiana diretta a salvaguardare tutto il personale anche con contratto a tempo determinato. Un atteggiamento che sta rallentando anche il processo di spending review<\/em> di regioni, enti locali e lo stesso accorpamento delle societ\u00e0 partecipate. Non a caso il legislatore ha previsto con la legge 147\/2013 la “mobilit\u00e0” del personale delle societ\u00e0 partecipate da una societ\u00e0 ad un’altra, proprio al fine di salvaguardare per quanto possibile l\u2019occupazione. Lo stesso comportamento gestionale del datore di lavoro \u00e8 opposto a quello che si riscontra nel settore privato: basti pensare ai diversi comuni in dissesto o che non rispettano gravemente il patto di stabilit\u00e0, che non dichiarano l’eccedenza per esigenze finanziarie; oppure il noto caso delle auto di servizio, cd. auto blu, la cui riduzione di oltre il 40% negli ultimi 5 anni non ha portato nemmeno ad un autista in eccedenza pur trattandosi di personale con profilo specifico non facilmente riconvertibile.<\/p>\n

Il settore pubblico allargato viene quindi di fatto investito del compito di mantenere i gi\u00e0 deboli livelli occupazionali. Una scelta politica socialmente condivisibile, ma che certo contrasta con ogni processo di modernizzazione, di aumento dell’efficienza e quindi di riduzione della pressione fiscale. Quante volte alcune regioni del mezzogiorno hanno ad esempio utilizzato i fondi strutturali per finanziare la spesa per il personale e per prorogare i contratti a tempo determinato, sollevando diverse critiche. Prassi oggi promossa da una legge dello Stato, la legge 190\/2014, “legge di stabilit\u00e0 per il 2015”, che al comma 429 dell’articolo unico prevede che le citt\u00e0 metropolitane e le province in attesa del riordino delle funzioni hanno facolt\u00e0 di finanziare i rapporti di lavoro a tempo indeterminato nonch\u00e9 di prorogare i contratti di lavoro a tempo determinato e i contratti di collaborazione coordinata e continuativa a valere sui fondi strutturali.<\/p>\n

Quindi circa l’utilit\u00e0 di applicare le nuove norme sulla tutela in caso di licenziamento illegittimo anche al settore pubblico, potremmo dire che probabilmente queste non servirebbero. Certo ci sarebbe qualche problema specifico da superare, ad esempio, con riferimento alle indennit\u00e0 in luogo del reintegro e alle diverse ipotesi di conciliazione, per le quali andrebbe ben circoscritta la responsabilit\u00e0 erariale per colpa grave. Nel caso della PA, infatti, rimane il problema della responsabilit\u00e0 del dirigente che ha posto in essere una procedura di licenziamento illegittimo. In certi casi di grave errore nella gestione del procedimento, imputabile al dirigente datore di lavoro o all’ufficio procedimenti disciplinari, vi sarebbe comunque una responsabilit\u00e0 disciplinare ed amministrativa per il danno generato alla PA. Si ricorda che il comma 4 dell’art. 55-sexies del d.lgs. 165\/2001 disciplina la fattispecie della responsabilit\u00e0 civile eventualmente configurabile a carico del dirigente in relazione a profili di illiceit\u00e0 nelle determinazioni concernenti lo svolgimento del procedimento disciplinare, limitandola ai casi di dolo o colpa grave. Mentre l’art. 66 riguardante la conciliazione preventiva obbligatoria, abrogato con la legge 183\/2010, prevedeva esplicitamente al comma 8 che la conciliazione della lite non pu\u00f2 dar luogo a responsabilit\u00e0 amministrativa. Formula che andrebbe ripresa per ridurre i “rischi” per il datore di lavoro pubblico nelle procedure di licenziamento soprattutto in presenza di vizi formali.<\/p>\n

Non applicando completamente la nuova normativa ai lavoratori del settore pubblico, si potrebbe porre un problema di opportunit\u00e0 e di parit\u00e0 di trattamento tra neoassunti del settore pubblico e neoassunti del settore privato. L’accesso ai pubblici uffici per concorso pubblico non si pu\u00f2 certamente considerare una tutela in termini di non licenziabilit\u00e0 o meglio di reintegro sempre e comunque. L’art. 97 della Cost. prevede che nelle PPAA si accede per concorso, ma non che non si possa essere licenziati o che non si possano applicare le norme del settore privato (che gi\u00e0 applichiamo dal 1993). Tra l’altro molti dipendenti delle pubbliche amministrazioni sono entrati senza concorso in forza di leggi e provvedimenti speciali. Un regime differenziato di tutele tra pubblico e privato potrebbe probabilmente resistere al giudizio di costituzionalit\u00e0, ma forse non essere compreso oggi dall’opinione pubblica. Certamente anche ai lavoratori del settore pubblico andrebbero estese le forme di tutela previste in caso di licenziamento come i servizi di ricollocazione, per favorire il reingresso nel mercato del lavoro.<\/p>\n

Un tema che viene posto allora da alcuni critici sull’estensione delle norme del jobs act<\/em> in materia di licenziamento alla PA \u00e8 quello relativo al rischio che una minore tutela in caso di licenziamento dei dipendenti della PA pu\u00f2 portare a pregiudicare il grado di imparzialit\u00e0 della PA. Questo \u00e8 un tema che si \u00e8 posto anche per la dirigenza delle pubbliche amministrazioni quando entr\u00f2 in vigore la contrattualizzazione del rapporto di lavoro e fu introdotto il contratto di incarico a termine, con il principio di rotazione degli stessi. Tale “precariet\u00e0”, per la dirigenza, \u00e8 oggi ulteriormente rafforzata nel disegno di legge delega sulla PA.<\/p>\n

Non vedo quindi per i motivi sopra elencati una minaccia reale all’imparzialit\u00e0 della funzione dall’introduzione della normativa in materia contenuta nel jobs act,<\/em> quanto piuttosto il rischio di perdere un’occasione di riflessione su ci\u00f2 che servirebbe, anche sul piano normativo, oggi e nei prossimi anni per avere una PA funzionale ed efficiente. Non tutte le norme elaborate per il settore privato sono funzionali ad un miglior funzionamento dello stesso. Differenze sostanziali rendono irrazionali e inutili alcune trasposizioni ed estensioni. Certamente il dibattito dovrebbe essere guidato da una conoscenza dei fenomeni e delle esigenze del settore pubblico e non da semplici campagne mediatiche. Le leggi sono strumenti a supporto di una mission e di una visione e attuativi di una politica del diritto, che ancora oggi manca o comunque non \u00e8 chiara nel settore pubblico.<\/p>\n

Il dibattito sull’estensione del jobs act al settore pubblico lascia, come gi\u00e0 avvenne in passato, l’amaro in bocca circa le cose non dette e sui compromessi e i nodi non sciolti.<\/p>\n

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