{"id":38851,"date":"2016-02-12T09:54:56","date_gmt":"2016-02-12T08:54:56","guid":{"rendered":"https:\/\/www.pietroichino.it\/?p=38851"},"modified":"2016-10-18T11:22:43","modified_gmt":"2016-10-18T10:22:43","slug":"finalmente-anche-in-italia-una-legge-sul-whistleblowing","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.pietroichino.it\/?p=38851","title":{"rendered":"FINALMENTE ANCHE IN ITALIA UNA LEGGE SUL WHISTLEBLOWING"},"content":{"rendered":"

CON L’ABITUALE RITARDO RISPETTO AI PAESI PI\u00d9 EVOLUTI, ANCHE NOI STIAMO PER DOTARCI DI UNA LEGGE MIRATA AD ATTIVARE E PROTEGGERE LA COLLABORAZIONE CIVICA PER FAR EMERGERE CORRUZIONE E ALTRI REATI O IRREGOLARIT\u00c0 AMMINISTRATIVE, ISTITUENDO IL FILTRO NECESSARIO PER DISTINGUERLA DALLA DIFFAMAZIONE
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Relazione svolta il 18 ottobre 2016 alla Commissione Lavoro del Senato sul disegno di legge \u00a0n. 2208, approvato dalla Camera dei Deputati in prima lettura il 21 gennaio 2016<\/em>.<\/span><\/p>\n

Relazione del senatore Pietro Ichino alla 11ma Commissione permanente, Lavoro e Previdenza sociale, sul disegno di legge A.S. n. 2208 recante “Disposizioni per la tutela degli autori di segnalazioni di reati o irregolarit\u00e0 di cui siano venuti a conoscenza nell\u2019ambito di un rapporto di lavoro pubblico o privato”<\/strong><\/h4>\n

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\"whistleblowing\"Sommario<\/strong>
\n1. Premessa: l\u2019impatto del provvedimento sulla disciplina generale del segreto professionale e del segreto d\u2019ufficio
\n2. Due prime questioni che si pongono in riferimento al contenuto del provvedimento: a)<\/em> sulle modalit\u00e0 della rivelazione del segreto professionale o d\u2019ufficio; b) <\/em>sul segreto professionale dell\u2019avvocato e del commercialista
\n3 . Contenuto del disegno di legge nella parte relativa al rapporto di impiego pubblico (articolo 1)
\n4. Contenuto del disegno di legge nella parte relativa al rapporto di lavoro privato (articolo 2)
\n5. Considerazioni conclusive e di sintesi<\/p>\n

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  1. \u2013 Premessa: l\u2019impatto del provvedimento sulla disciplina generale del segreto professionale e del segreto d\u2019ufficio<\/strong><\/li>\n<\/ol>\n

    \u00c8 opinione diffusa quella secondo cui il disegno di legge che viene posto al nostro esame \u2013 approvato in prima lettura dalla Camera dei deputati il 21 gennaio 2016 \u2013 si proporrebbe soltanto l\u2019effetto di proteggere coloro che segnalano o denunciano reati o irregolarit\u00e0 commessi all\u2019interno di amministrazioni o aziende dalle possibili rappresaglie e ritorsioni da parte di datori di lavoro e committenti. In realt\u00e0 il provvedimento, se e quando entrer\u00e0 in vigore, avr\u00e0 anche l\u2019effetto di modificare, o quanto meno precisare in modo incisivo, il contenuto degli obblighi del segreto di ufficio e del segreto professionale, che su lavoratori dipendenti e collaboratori gravano, nei confronti dei loro datori di lavoro o committenti, pubblici o privati, in forza rispettivamente degli articoli 326 e 622 del Codice penale. Si tratta, in sostanza, di una ridefinizione dell’area oggettiva e soggettiva di applicazione di questo obbligo, quindi anche della nozione di giusta causa di rivelazione della notizia riservata, ispirata all’esigenza di un delicato bilanciamento tra
    \n– l’interesse pubblico e dell’impresa alla conoscenza tempestiva dei fenomeni di corruzione, nonch\u00e9 dei comportamenti scorretti che possono anche soltanto favorirli;
    \n– l’interesse della persona che fornisce l’informazione a essere protetta contro ogni possibile ritorsione, quindi alla non conoscibilit\u00e0 della fonte dell’informazione se non da parte dell’organo amministrativo o aziendale che pu\u00f2 farne buon uso;
    \n– l’interesse pubblico e dell’impresa a che l’informazione, quale che ne sia il contenuto, abbia per destinatario soltanto l’organo amministrativo o aziendale che pu\u00f2 farne buon uso e alla non circolazione ulteriore dell’informazione stessa;
    \n– l’interesse pubblico e dell’impresa al discernimento tra informazioni veritiere e false, in modo che solo alle prime venga dato immediatamente il peso dovuto e solo queste possano produrre delle conseguenze sul piano della governance<\/em> dell’amministrazione o dell’azienda.<\/p>\n

    La discussione dei contenuti del provvedimento richiede dunque un chiarimento preliminare circa la disciplina generale dei suddetti obblighi di segreto. Esaminiamo innanzitutto la disciplina del segreto professionale, cui \u2013 come vedremo tra breve \u2013 secondo la migliore dottrina deve considerarsi informata anche la disciplina del segreto d\u2019ufficio:<\/p>\n

    Articolo 622. Rivelazione di segreto professionale<\/em><\/strong><\/p>\n

    Chiunque, avendo notizia, per ragione del proprio stato o ufficio, o della propria professione o arte, di un segreto, lo rivela, senza giusta causa, ovvero lo impiega a proprio o altrui profitto, \u00e8 punito, se dal fatto pu\u00f2 derivare nocumento, con la reclusione fino a un anno o con la multa da euro 50 a euro 516.<\/em><\/p>\n

    La pena \u00e8 aggravata se il fatto \u00e8 commesso da amministratori, direttori generali, dirigenti preposti alla redazione dei documenti contabili societari, sindaci o liquidatori o se \u00e8 commesso da chi svolge la revisione contabile della societ\u00e0.<\/em><\/p>\n

    Il delitto \u00e8 punibile a querela della persona offesa.<\/em><\/p>\n

    Pur essendo la norma contenuta nel Codice penale, il suo contenuto non si esaurisce nella comminatoria penale, ma costituisce anche fonte e disciplina di una obbligazione civile: quella che vieta la rivelazione \u201csenza giusta causa\u201d di una notizia, sulla quale il soggetto attivo dell\u2019obbligazione abbia un interesse rilevante al segreto, da parte di chi abbia appreso la notizia stessa per ragione della propria prestazione di lavoro.<\/p>\n

    \u00c8 molto importante mettere a fuoco lo snodo cruciale di questa disposizione: quello della giusta causa di rivelazione<\/em>. Dottrina e giurisprudenza prevalenti hanno interpretato questa nozione come principio di bilanciamento tra gli interessi in gioco, ovvero l\u2019interesse del soggetto attivo dell\u2019obbligazione al segreto e l\u2019interesse del soggetto passivo o di terzi alla conoscibilit\u00e0 e quindi alla circolazione della notizia. Questa impostazione ha consentito di graduare il contenuto pratico dell\u2019obbligo di segreto a seconda del tipo di rapporto di collaborazione tra soggetti attivo e passivo e della natura dell\u2019interesse alla circolazione della notizia concretamente in gioco. Cos\u00ec, in particolare, si \u00e8 ritenuto che debba essere privilegiato al massimo grado l\u2019interesse del soggetto attivo al segreto sulla notizia comunicata all\u2019avvocato in funzione della difesa in giudizio o al medico in funzione della cura di una infermit\u00e0; si \u00e8 ritenuto, viceversa, che debba essere privilegiato al massimo grado l\u2019interesse di un soggetto terzo alla prevenzione di un danno grave alla persona, quando la soddisfazione di questo interesse presupponga la rivelazione della notizia protetta dal segreto professionale (ci\u00f2 anche quando il soggetto obbligato sia l\u2019avvocato o il medico curante).<\/p>\n

    Dottrina e giurisprudenza prevalenti hanno ritenuto che il principio di giusta causa della rilevazione, cos\u00ec inteso, si applichi non soltanto al segreto professionale, ma a qualsiasi altro obbligo di segreto (segreto aziendale di cui all\u2019art. 2105 c.c., segreto a carico di amministratori e sindaci di societ\u00e0 di cui all\u2019art. 2622 c.c., segreto scientifico e industriale di cui all\u2019art. 623 c.p., segreto d\u2019ufficio di cui all\u2019art. 326 c.p.), anche quando non sia menzionato nella norma che lo istituisce e disciplina.<\/p>\n

    Il bilanciamento tra gli interessi in gioco implica anche delle conseguenze nella valutazione del modo in cui la rivelazione della notizia segreta avviene: \u00e8 infatti evidente la diversa qualificazione giuridica che \u00e8 dovuta in relazione alla rivelazione attuata mediante comunicazione riservata alla sola autorit\u00e0 competente, rispetto alla rivelazione attuata, per esempio, mediante affissione di un manifesto per le strade della citt\u00e0 o intervista a un giornale.<\/p>\n

    Orbene, gli interessi che vengono in rilievo nella materia cui il disegno di legge n. 2208 si riferisce sono, da un lato, l\u2019interesse dell\u2019ordinamento alla persecuzione dei reati e degli illeciti amministrativi, dall\u2019altro l\u2019interesse del datore di lavoro o committente al riserbo su notizie riservate di cui un soggetto terzo venga a conoscenza solo in conseguenza del cosiddetto \u201ccontatto contrattuale\u201d, ovvero dell\u2019intimit\u00e0 operativa che inevitabilmente in qualche misura si determina nello svolgimento di un rapporto di collaborazione, sia essa di natura subordinata o autonoma, in un contesto pubblicistico o privatistico; ma anche l’interesse del soggetto che fornisce l’informazione alla non conoscibilit\u00e0 della propria identit\u00e0 se non da parte degli organi che dell’informazione possano fare buon uso, e comunque alla protezione contro ogni possibile ritorsione.<\/p>\n

    L\u2019effetto della nuova disciplina consiste innanzitutto nel chiarire che, in linea generale, l\u2019interesse pubblico alla prevenzione, rimozione e punizione dei reati e irregolarit\u00e0 amministrative prevale sull\u2019interesse al segreto, costituendo dunque giusta causa di rivelazione<\/em>. In secondo luogo nel proteggere la fonte dell’informazione veritiera e utile per le suddette finalit\u00e0.<\/p>\n

    Da questa chiave di lettura del disegno di legge derivano alcune conseguenze di rilievo non secondario per la formulazione del parere di competenza di questa Commissione.<\/p>\n

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    1. \u2013 Due prime questioni che si pongono in riferimento al contenuto del provvedimento: a)<\/em> sulla modalit\u00e0 della rivelazione del segreto professionale o d\u2019ufficio; b) <\/em>sul segreto professionale dell\u2019avvocato e del commercialista<\/strong><\/li>\n<\/ol>\n

      Il disegno di legge in esame, dunque, non si limita a tutelare i lavoratori dipendenti e collaboratori autonomi di enti pubblici o privati, che segnalino a un organo amministrativo o denuncino all\u2019autorit\u00e0 giudiziaria reati o altre condotte illecite di cui siano venuti a conoscenza nell’\u00e0mbito del proprio rapporto di lavoro: prima ancora esso ha l\u2019effetto di limitare il loro obbligo di segreto professionale o d\u2019ufficio sulla notizia. Pi\u00f9 precisamente, il disegno di legge deve leggersi come specificazione del principio di giusta causa di rivelazione di segreto, nel senso che l\u2019interesse generale dell\u2019ordinamento alla persecuzione di reati e irregolarit\u00e0 amministrative prevale sull\u2019interesse di qualsiasi soggetto, pubblico o privato, al riserbo su notizie e documenti dai quali emerga l\u2019evidenza di quegli illeciti (interesse che sarebbe altrimenti protetto dall\u2019obbligo contrattuale di segreto del dipendente o collaboratore).<\/p>\n

      a)<\/strong> Sulle modalit\u00e0 di rivelazione della notizia protetta da segreto professionale o d\u2019ufficio<\/em> – Questa collocazione delle nuove disposizioni nell\u2019alveo del principio della giusta causa di rivelazione del segreto, dunque di un principio di bilanciamento di interessi contrapposti, implica tuttavia l\u2019applicazione anche nella materia specifica oggetto del disegno di legge dei criteri generali di applicazione della giusta causa, dei quali si \u00e8 detto sopra (\u00a7 1): non qualsiasi forma ed estensione della rivelazione di notizie e documenti riservati pu\u00f2 ritenersi giustificata, bens\u00ec soltanto quella giustificata in relazione alla finalit\u00e0 di interesse pubblico. \u00c8 giustificata, dunque, solo la rivelazione compiuta:
      \n– con le modalit\u00e0 strettamente necessarie ai fini dell\u2019attivazione efficace dell\u2019organo amministrativo o giudiziario competente, e
      \n– con le cautele necessarie per evitare il sacrificio non necessario dell\u2019interesse al segreto del soggetto attivo dell\u2019obbligo.<\/p>\n

      In altre parole \u2013 e forse pu\u00f2 essere opportuno che nel provvedimento legislativo questo venga precisato esplicitamente \u2013 quando notizie e documenti siano oggetto di segreto professionale o d\u2019ufficio, costituisce violazione del detto obbligo la rivelazione con modalit\u00e0 e contenuti eccedenti rispetto alla comunicazione dell\u2019illecito e delle sue prove all\u2019organo amministrativo o giudiziario competente<\/strong> (per esempio, mediante pubblicazione attraverso i media<\/em>, oppure mediante diffusione di documenti contenenti anche notizie e dati non rilevanti ai fini della persecuzione degli illeciti in questione).<\/p>\n

      b)<\/strong> La questione del segreto professionale dell\u2019avvocato e del commercialista –<\/em> Una seconda questione riguarda l\u2019estensione soggettiva del campo di applicazione delle nuove norme anche ai collaboratori autonomi. Questa estensione, che appare pienamente giustificata in linea generale, alla luce della ratio <\/em>generale del disegno di legge, \u00e8 invece probabilmente eccessiva in riferimento al segreto professionale gravante sull\u2019avvocato e sul commercialista. Appare infatti necessario \u2013 anche in applicazione del principio del diritto alla difesa, di cui all\u2019articolo 24 Cost. \u2013 tutelare l\u2019affidamento del soggetto, pubblico o privato che sia, sul doveroso riserbo del professionista cui venga affidata la consulenza e difesa giudiziale sulle materie civili, amministrative o tributarie di interesse dell\u2019ente medesimo.<\/p>\n

      Sottopongo pertanto all\u2019attenzione della Commissione l\u2019opportunit\u00e0 che nel parere venga raccomandato un chiarimento nel senso della non incidenza della nuova disciplina sull\u2019obbligo di segreto professionale dell\u2019avvocato e del commercialista.<\/p>\n

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      1. \u2013 Contenuto del disegno di legge nella parte relativa al rapporto di impiego pubblico (articolo 1)<\/strong><\/li>\n<\/ol>\n

        L’articolo 1<\/strong> del provvedimento al nostro esame modifica l’attuale disciplina della materia relativa agli impiegati pubblici, posta dall’art. 54-bis<\/em> del D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni.<\/p>\n

        Rispetto all’attuale normativa per i lavoratori pubblici, le novelle di cui a questo articolo confermano il principio di tutela \u2013 in base al quale l’autore della segnalazione o denuncia non pu\u00f2 essere sottoposto a misure (determinate dalla segnalazione o denuncia) aventi effetti negativi, diretti o indiretti, sulle condizioni di lavoro \u2013 con le modifiche e integrazioni che seguono.<\/p>\n