{"id":40085,"date":"2016-05-03T11:30:27","date_gmt":"2016-05-03T10:30:27","guid":{"rendered":"https:\/\/www.pietroichino.it\/?p=40085"},"modified":"2016-05-15T22:49:38","modified_gmt":"2016-05-15T21:49:38","slug":"il-decreto-contro-lassenteismo-fraudolento","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.pietroichino.it\/?p=40085","title":{"rendered":"IL DECRETO CONTRO L’ASSENTEISMO FRAUDOLENTO: RELAZIONE E OSSERVAZIONI DELLA COMMISSIONE LAVORO"},"content":{"rendered":"

IL DECRETO COSTITUISCE UNA POSITIVA ANTICIPAZIONE PARZIALE DI QUELLO CON CUI VERR\u00c0 ADEMPIUTA LA DELEGA PER LA RISCRITTURA DEL TESTO UNICO DELL\u2019IMPIEGO PUBBLICO, MA SAREBBE OPPORTUNO CHE ESSO ALLARGASSE IL PROPRIO OGGETTO DAL SOLO ASSENTEISMO FRAUDOLENTO ALL’INTERO TEMA DELL\u2019ASSENTEISMO ABUSIVO<\/span><\/p>\n

Testo della relazione alla Commissione Lavoro e Politiche sociali del Senato<\/strong> sullo schema di decreto attuativo della delega contenuta nell’articolo 17, comma 1, lettera s), della legge n. 124\/2015<\/a>, in materia di contrasto all’assenteismo fraudolento nelle amministrazioni pubbliche, svolta il 3 maggio 2016 – Segue il testo delle osservazioni sullo schema di decreto<\/strong>, che, su proposta del relatore, la Commissione lavoro ha approvato all’unanimit\u00e0 il 10 maggio 2016<\/em>.<\/span><\/p>\n

Relazione di Pietro Ichino sull’atto di Governo n. 292,
\nFalsa attestazione della presenza in servizio
\ne licenziamento disciplinare dei dipendenti pubblici<\/em><\/strong><\/p>\n

Sommario<\/strong>
\n1. L\u2019oggetto del decreto e l\u2019eventuale opportunit\u00e0 di un suo ampliamento in relazione al contenuto della delega.
\n2. Sintesi del contenuto del decreto.
\n3. Analisi dettagliata del contenuto delle singole disposizioni.
\n4. Le osservazioni contenute nel parere del Consiglio di Stato 16 marzo 2016<\/a> circa la conformit\u00e0 del contenuto del decreto in esame con la norma di delega, e giurisprudenza costituzionale in proposito.
\n5. Altre osservazioni contenute nello stesso parere del Consiglio di Stato.
\n6. Suggerimenti ulteriori, per la maggiore chiarezza e precisione delle nuove disposizioni.
\n7. Una considerazione conclusiva.<\/p>\n

 <\/p>\n

1. L\u2019oggetto del decreto e l\u2019eventuale opportunit\u00e0 di un suo ampliamento in relazione al contenuto della delega<\/strong><\/p>\n

Lo schema di decreto legislativo in esame intende costituire attuazione della delega contenuta nell’articolo 17, comma 1, lettera s)<\/em>, della legge n. 124\/2015<\/a>, che, nell’ambito del riordino legislativo in materia di lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche, prevede \u201cl’introduzione di norme in materia di responsabilit\u00e0 disciplinare dei pubblici dipendenti finalizzate a rendere concreto e certo nei tempi di espletamento e di conclusione l’esercizio dell’azione disciplinare<\/em>\u201d.<\/p>\n

Va subito messa a fuoco, a questo proposito, l\u2019ampiezza differente della delega test\u00e9 citata rispetto all\u2019oggetto dello schema di decreto: mentre la prima comprende l\u2019intera materia della responsabilit\u00e0 disciplinare dei dipendenti pubblici e del potere disciplinare delle amministrazioni, l\u2019oggetto dello schema di decreto riguarda invece soltanto una frazione molto particolare delle possibili mancanze dei dipendenti pubblici e delle relative sanzioni, ovvero quella dell\u2019assenteismo fraudolento<\/em>. Ne resta peraltro esclusa anche un\u2019ulteriore delega, riferita alla materia del contrasto all\u2019assenteismo abusivo, contenuta nella stessa legge n. 124\/2015 alla lettera l)<\/em> dello stesso comma 1 dell\u2019articolo 17, avente per oggetto la \u201criorganizzazione delle funzioni in materia di accertamento medico-legale sulle assenze dal servizio per malattia dei dipendenti pubblici, al fine di garantire l’effettivit\u00e0 del controllo, con attribuzione all’Istituto nazionale della previdenza sociale della relativa competenza e delle risorse attualmente impiegate dalle amministrazioni pubbliche per l’effettuazione degli accertamenti, previa intesa in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano per la quantificazione delle predette risorse finanziarie e per la definizione delle modalita’ d’impiego del personale medico attualmente adibito alle predette funzioni, senza maggiori oneri per la finanza pubblica e con la previsione del prioritario ricorso alle liste di cui all’articolo 4, comma 10-<\/em>bis, del decreto-legge 31 agosto 2013, n. 101, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 ottobre 2013, n. 125, e successive modificazioni\u201d<\/em>.<\/p>\n

La realt\u00e0 \u00e8 che con questo decreto il Governo ha inteso dare una tempestiva e positiva risposta all\u2019indignazione dell\u2019opinione pubblica di fronte ad alcuni nuovi episodi clamorosi di assenteismo fraudolento scoperti dalla polizia giudiziaria, tra i quali in particolare quello del Comune di Sanremo, senza peraltro affatto rinunciare alla sistemazione organica della materia che la legge-delega prevede e per la quale il termine di 18 mesi scadr\u00e0 alla fine di febbraio 2017.<\/p>\n

Questa precisazione \u00e8 importante per sgombrare il \u00a0campo da un\u2019idea sbagliata quanto diffusa: quella, cio\u00e8, che il problema del contenimento dell\u2019assenteismo abusivo possa essere risolto con le pur necessarie misure disciplinari drastiche (sospensione cautelare immediata, licenziamento) previste in questo schema di decreto. Non \u00e8 cos\u00ec: i provvedimenti disciplinari qui previsti colpiscono l\u2019assenteismo fraudolento<\/em>, che costituisce soltanto una \u201cpunta di iceberg\u201d rispetto al fenomeno dell\u2019assenteismo abusivo<\/em>. \u00c8 giusto colpire con la massima severit\u00e0 l\u2019assenteismo fraudolento, e il decreto d\u00e0 un\u2019indicazione inequivoca in questo senso; ma non \u00e8 con la minaccia del licenziamento in tronco che si pu\u00f2 combattere con successo la parte maggiore dell\u2019assenteismo abusivo. Il problema deve essere affrontato dai dirigenti responsabili solo in via straordinaria in chiave repressiva, con i provvedimenti disciplinari, ma in via ordinaria deve essere affrontato in chiave preventiva:<\/p>\n

– con il buon esempio (si d\u00e0 il caso, invece, che in molti casi proprio i dirigenti pubblici facciano registrare tassi di assenza dal lavoro pi\u00f9 alti rispetto a quelli degli impiegati che da loro dipendono);<\/p>\n

– con la buona organizzazione del lavoro;<\/p>\n

– con la motivazione dei dipendenti, il farli sentire \u201cattesi\u201d e far sentir loro che la frequenza delle loro assenze eventualmente eccedente la normalit\u00e0 costituisce un problema;<\/p>\n

– col premiare i pi\u00f9 assidui e diligenti.<\/p>\n

Tutte cose che il dirigente competente sa e pu\u00f2 fare in molti modi, anche nel quadro normativo attuale. Il passaggio decisivo per affrontare efficacemente il problema consiste dunque nel responsabilizzare i dirigenti competenti in relazione a un obiettivo preciso, misurabile e realistico<\/strong>: quello della riduzione entro un tempo ragionevole del tasso di assenza medio delle rispettive strutture dal livello attuale (in genere, tra il 10 e il 15 per cento) e il livello che si registra mediamente nelle imprese private, che si colloca in genere fra il 3 e il 5 per cento. Dove \u201cresponsabilizzare\u201d significa formalizzare l\u2019obiettivo che il dirigente deve realizzare e chiarire che il suo mancato raggiungimento comporter\u00e0 la revoca anticipata o il non rinnovo dell\u2019incarico dirigenziale, a norma dell\u2019articolo 21 del Testo Unico. \u00c8 questo il solo modo in cui la dirigenza pubblica verr\u00e0 indotta a riappropriarsi delle prerogative manageriali alle quali essa ha fin qui diffusamente abdicato, e ad aguzzare l\u2019ingegno per esercitarle nel modo pi\u00f9 efficace. Tutte: non soltanto il potere disciplinare.<\/p>\n

Certo, con la riappropriazione da parte della dirigenza pubblica delle prerogative che le competono cesserebbe anche la prassi \u2013 tanto diffusa nelle amministrazioni, quanto contraria al chiaro dettato legislativo (articolo 55-ter<\/em>\u00a0del Testo Unico d.lgs. n. 165\/2001) \u2013 consistente nell\u2019attivare il procedimento disciplinare soltanto nel caso in cui il comportamento abusivo sia stato rilevato dalla polizia giudiziaria, salvo contestualmente sospendere il procedimento stesso fino all\u2019esito di quello penale, che il pi\u00f9 delle volte si conclude con la prescrizione o il patteggiamento. Donde l\u2019amministrazione indebitamente corriva trae per lo pi\u00f9 scorrettamente motivo per la reintegrazione dell\u2019imputato con tutti gli onori.<\/p>\n

Per voltar pagina rispetto a questa prassi e responsabilizzare la dirigenza pubblica non soltanto circa la necessit\u00e0 del contrasto all\u2019assenteismo fraudolento, ma anche circa la necessit\u00e0 del contrasto all\u2019intero fenomeno dell\u2019assenteismo abusivo, sar\u00e0 opportuno che \u2013 con un allargamento dell\u2019oggetto del decreto in esame, oppure nella sede della riscrittura organica del Testo Unico, essa pure compresa nella delega conferita al Governo dalla legge n. 124\/2015 \u2013 vengano inserite due disposizioni:<\/p>\n

\u2013 una che stabilisca l\u2019obbligo per i vertici di ciascuna amministrazione di fissare al dirigente responsabile un obiettivo preciso e misurabile di eliminazione dell\u2019assenteismo abusivo, che implica di norma, in sostanza, l\u2019allineamento del tasso delle assenze a quello delle imprese private;<\/p>\n

\u2013 un\u2019altra che disponga la revoca dell\u2019incarico al responsabile del personale che non riesca a realizzare quell\u2019obiettivo.<\/p>\n

A quel punto non sarebbe necessario, evidentemente, che la legge entri nel dettaglio di ci\u00f2 che il dirigente deve o non deve fare caso per caso: se \u00e8 inquadrato come tale, si deve supporre che il dirigente sappia come si fa. E che, con intelligenza e competenza, lo faccia per davvero, se non altro per evitare di perdere l\u2019incarico dirigenziale.<\/p>\n

In questo ordine di idee, il metodo del governo per obiettivi precisi, specifici e misurabili renderebbe superfluo comminare sanzioni specifiche per ciascuna singola omissione del dirigente, come accade nel decreto in esame, con la comminatoria del licenziamento automatico per il dirigente che non licenzia a sua volta il dipendente disonesto: sanzione che appare eccessiva nella sua automaticit\u00e0 (mentre non \u00e8 eccessiva la rimozione del responsabile del personale che mostri di essere incapace di raggiungere l’obiettivo stabilito in materia di ragionevole contenimento del tasso delle assenze dei dipendenti.<\/p>\n

2. Sintesi del contenuto del decreto<\/strong><\/p>\n

Il provvedimento si compone di due articoli che, in estrema sintesi, dispongono quanto segue:<\/p>\n

\u2013 l\u2019ampliamento del novero delle ipotesi riconducibili alla fattispecie \u201cfalsa attestazione della presenza in servizio\u201d, con la statuizione che risponde della violazione anche chi abbia agevolato, con comportamenti attivi o omissivi, la condotta fraudolenta;
\n\u2013 l\u2019introduzione della sanzione della sospensione cautelare senza stipendio del dipendente pubblico nei casi di \u201cfalsa attestazione della presenza in servizio\u201d, da irrogarsi immediatamente e comunque entro 48 ore;
\n\u2013 l\u2019introduzione di un procedimento disciplinare accelerato nei casi di \u201cfalsa attestazione della presenza in servizio\u201d;
\n\u2013 l\u2019introduzione dell\u2019azione di responsabilit\u00e0 per danni di immagine della PA nei confronti del dipendente sottoposto ad azione disciplinare per assenteismo;
\n\u2013 l\u2019estensione della fattispecie di reato \u201cOmissione d\u2019atti d\u2019ufficio\u201d, di cui all\u2019artt. 328 c.p., ai casi in cui il dirigente (o il responsabile del servizio) ometta l\u2019adozione del provvedimento di sospensione cautelare o l\u2019attivazione del procedimento disciplinare nei confronti del dipendente che abbia attestato falsamente la propria presenza;
\n\u2013 l\u2019estensione della responsabilit\u00e0 disciplinare del dirigente (o del responsabile del servizio) e irrogazione della sanzione del licenziamento disciplinare ai casi in cui lo stesso ometta l\u2019adozione del provvedimento di sospensione cautelare o l\u2019attivazione del procedimento disciplinare.<\/p>\n

3. Analisi dettagliata del contenuto delle singole disposizioni<\/strong><\/p>\n

Pi\u00f9 analiticamente,\u00a0 l’articolo 1 <\/strong>modifica l’articolo 55-quater<\/em> del Testo Unico della disciplina del pubblico impiego, decreto legislativo n. 165\/2001, introducendovi cinque nuovi commi: 1-bis<\/em>, 3-bis<\/em>, 3-ter<\/em>, 3-quater <\/em>e 3-quinquies<\/em>.<\/p>\n

Il nuovo comma 1-bis <\/strong>specifica e amplia la portata della fattispecie disciplinare prevista dall’articolo 55-quater<\/em>, comma 1, lettera a)<\/em>, del Testo Unico (“falsa attestazione della presenza in servizio, mediante l’alterazione dei sistemi di rilevamento della presenza o con altre modalit\u00e0 fraudolente”), al fine di far valere anche la responsabilit\u00e0 di coloro che abbiano agevolato, con la propria condotta attiva od omissiva, la condotta fraudolenta. In particolare, si prevede che costituisce falsa attestazione della presenza in servizio qualunque modalit\u00e0 fraudolenta posta in essere, anche con la collaborazione di terzi, per far risultare il dipendente in servizio o trarre in inganno l’amministrazione circa il rispetto dell’orario di lavoro.<\/p>\n

Il nuovo comma 3-bis <\/em><\/strong>introduce la sospensione cautelare, senza stipendio, del dipendente pubblico in caso di falsa attestazione della presenza in servizio accertata in flagranza ovvero mediante strumenti di sorveglianza o di registrazione degli accessi o delle presenze<\/em>. In particolare, la sospensione \u00e8 disposta, con provvedimento motivato, dal responsabile della struttura di appartenenza del soggetto (o, laddove ne venga a conoscenza per primo, dall’ufficio per i procedimenti disciplinari), in via immediata o comunque entro 48 ore dal momento in cui ne sia venuto a conoscenza. Viene opportunamente precisato che la violazione del termine, pur costituendo una mancanza suscettibile di rilievo disciplinare, non determina comunque la decadenza dell’azione disciplinare o l’inefficacia della sospensione cautelare.<\/p>\n

Il comma 3-ter <\/em><\/strong>introduce un procedimento disciplinare accelerato che, in relazione alla falsa attestazione della presenza in servizio accertata in flagranza ovvero mediante strumenti di sorveglianza o di registrazione degli accessi o delle presenze, deve concludersi entro 30 giorni<\/em> dalla contestazione innanzi all’ufficio per i procedimenti disciplinari. A tal fine, si prevede che il responsabile della struttura di appartenenza del dipendente, contestualmente al provvedimento di sospensione cautelare, adottato a norma del comma 3-bis<\/em>, trasmetta gli atti all’ufficio per i procedimenti disciplinari, che \u00e8 tenuto ad avviare immediatamente il procedimento disciplinare.<\/p>\n

Il comma 3-quater <\/em><\/strong>introduce l’azione di responsabilit\u00e0 per danni di immagine della P.A. nei confronti del dipendente sottoposto ad azione disciplinare per falsa attestazione della presenza in servizio. In particolare, si prevede che:<\/p>\n

– la denuncia al pubblico ministero e la segnalazione alla Corte dei conti debbano avvenire entro 15 giorni dall’avvio del procedimento disciplinare;<\/p>\n

– la Procura della Corte dei conti, qualora ne ricorrano i presupposti, emetta invito a dedurre per danno di immagine della P.A. entro 3 mesi dalla conclusione del procedimento disciplinare;<\/p>\n

– l’azione di responsabilit\u00e0 sia esercitata entro i 120 giorni successivi alla denuncia, senza possibilit\u00e0 di proroga, secondo le modalit\u00e0 e i termini previsti dalla normativa vigente sul giudizio di responsabilit\u00e0 amministrativa presso la Corte dei Conti.<\/p>\n

– l’ammontare del danno risarcibile sia rimesso alla valutazione equitativa del giudice anche in relazione alla rilevanza del fatto per i mezzi di informazione e, comunque, non possa essere inferiore a sei mesi dell’ultimo stipendio in godimento.<\/p>\n

Il comma 3-quinquies<\/em><\/strong>, sempre in relazione ai casi di falsa attestazione della presenza in servizio accertata in flagranza, o mediante strumenti di sorveglianza o di registrazione degli accessi o delle presenze, amplia la responsabilit\u00e0, disciplinare e penale, dei dirigenti o, negli enti privi di qualifica dirigenziale, dei responsabili di servizio competenti. In particolare, si prevede che le condotte omissive (omessa comunicazione all’ufficio per i procedimenti disciplinari; omessa attivazione del procedimento disciplinare; omessa adozione del provvedimento di sospensione cautelare) costituiscono illeciti disciplinari punibili con il licenziamento e illeciti penali riconducibili al reato di omissione di atti d’ufficio (art. 328 c.p.).<\/p>\n

L’articolo 2 <\/strong>del decreto in esame reca la consueta clausola di invarianza finanziaria, prevedendo che dall’attuazione del decreto legislativo non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica.<\/p>\n

4. Le<\/strong> osservazioni contenute nel parere del Consiglio di Stato 16 marzo 2016<\/a> circa la conformit\u00e0 del contenuto del decreto in esame con la norma di delega, e giurisprudenza costituzionale in proposito<\/strong><\/p>\n

Si \u00e8 visto all\u2019inizio (\u00a7 1) come la non congruenza tra lo schema di decreto legislativo in esame e la norma delegante \u2013 articolo 17, comma 1, lettera s<\/em>, della legge n. 124\/2015 \u2013, lungi dal configurarsi nei termini di un eccesso di delega, consiste invece nel concentrarsi della norma delegata su di una frazione molto piccola rispetto alla materia la cui disciplina legislativa il Parlamento ha incaricato il Governo di riscrivere.\u00a0 Ricordo in proposito che l’articolo 16 della stessa legge delegante stabilisce in particolare questi criteri:<\/p>\n

a) elaborazione di un testo unico delle disposizioni in ciascuna materia, con le modifiche strettamente necessarie per il coordinamento delle disposizioni stesse, salvo quanto previsto nelle lettere successive;<\/p>\n

b) coordinamento formale e sostanziale del testo delle disposizioni legislative vigenti, apportando le modifiche strettamente necessarie per garantire la coerenza giuridica, logica e sistematica della normativa e per adeguare, aggiornare e semplificare il linguaggio normativo;<\/p>\n

c) risoluzione delle antinomie in base ai princ\u00ecpi dell’ordinamento e alle discipline generali regolatrici della materia;<\/p>\n

d) indicazione esplicita delle norme abrogate, fatta salva l’applicazione dell’articolo 15 delle disposizioni sulla legge in generale premesse al codice civile;<\/p>\n

e) aggiornamento delle procedure, prevedendo, in coerenza con quanto previsto dai decreti legislativi di cui all’articolo 1, la pi\u00f9 estesa e ottimale utilizzazione delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione, anche nei rapporti con i destinatari dell’azione amministrativa.<\/p>\n

Nonostante l\u2019ampiezza della delega, tuttavia, il Consiglio di Stato, nel parere emesso sullo schema di decreto in esame il 16 marzo 2016<\/a>, ha espresso alcuni dubbi sulla riconducibilit\u00e0 alla delega e ai criteri direttivi ora citati delle disposizioni, relative al risarcimento del danno di immagine all\u2019amministrazione <\/em>(di cui al comma 3-quater<\/em>, secondo, terzo e quarto periodo di cui si \u00e8 detto nel \u00a7 2) e all’ampliamento della responsabilit\u00e0 penale dei dirigenti<\/em> (o dei responsabili di servizio competenti) in relazione alla fattispecie di reato “Omissione di atti di ufficio” (di cui al comma 5-quinquies<\/em>, di cui pure si \u00e8 detto sopra).<\/p>\n

In particolare, in riferimento alle disposizioni sul danno di immagine il Consiglio di Stato, osservato in via generale che si tratta di disposizioni che intervengono sulla responsabilit\u00e0 erariale (e non “disciplinare”) del dipendente, ritiene che contrasti con la delega l’introduzione di una dettagliata procedura per l’esercizio dell’azione di responsabilit\u00e0<\/em>, la quale non attiene direttamente alla disciplina del rapporto di lavoro e, oltretutto, si svolge e si esaurisce successivamente alla conclusione della procedura di licenziamento. Questa osservazione merita attenta considerazione da parte della nostra Commissione.<\/p>\n

In riferimento, invece, alle dispozioni sulla responsabilit\u00e0 penale dei dirigenti<\/em> (o dei responsabili di servizio competenti), il Consiglio di Stato, osservato in via generale che si tratta di disposizioni che intervengono sulla responsabilit\u00e0 penale, e non su quella disciplinare, dei dipendenti, ritiene che la disposizione non si limiti a richiamare la fattispecie del reato di “Omissione di atti di ufficio” (art. 328 c.p.), ma configuri nuove fattispecie penali (omessa comunicazione all’ufficio competente per i procedimenti disciplinari; omessa attivazione del procedimento disciplinare, omessa adozione del provvedimento di sospensione cautelare), aggiuntive rispetto a quelle tipizzate dall’articolo 328 c.p. (il quale configura illecita la condotta del pubblico ufficiale o dell’incaricato di un pubblico servizio che “entro 30 giorni dalla richiesta di chi vi abbia interesse non compie l’atto del suo ufficio e non risponde per esporre le ragioni del ritardo”).<\/p>\n

Il Consiglio di Stato, nel proprio parere, cita anche la giurisprudenza della Corte costituzionale, che ha evidenziato come sia consentito al legislatore delegato emanare norme che rappresentino un coerente sviluppo e un completamento delle scelte espresse dal legislatore delegante, poich\u00e9 deve escludersi che la funzione del primo sia limitata a una mera scansione linguistica delle previsioni stabilite dall’autorit\u00e0 delegante; affermandosi, pertanto, che nell’attuazione della delega \u00e8 possibile valutare le situazioni giuridiche da regolamentare ed effettuare le conseguenti scelte, nella fisiologica attivit\u00e0 di riempimento che lega i due livelli normativi (sentenze della Corte Costituzionale n. 229\/2014, n. 98\/2008 e n. 163\/2000). Viene, peraltro, affermato che il contenuto della delega deve essere identificato tenendosi conto del complessivo contesto normativo nel quale si inseriscono la legge delega ed i relativi principi e criteri direttivi nonch\u00e9 delle finalit\u00e0 che lo ispirano; e che, nel silenzio del legislatore delegante sullo specifico tema, occorre verificare la congruenza delle scelte del legislatore delegato rispetto agli indirizzi generali fissati dal primo (sentenze n. 341\/2007 e 426\/2006); richiedendosi che tali scelte siano compatibili con la ratio <\/em>della delega e in linea con i criteri direttivi della stessa (ultimamente in questo senso la sentenza della Corte n. 146\/2015). Nel caso in cui la delega preveda soluzioni innovative, queste devono comunque attenersi strettamente ai principi e ai criteri direttivi enunciati dal legislatore delegante (sentenza n. 94\/2014). Al contempo, viene posto in evidenza come la delega legislativa non escluda qualsiasi discrezionalit\u00e0 del legislatore delegato, la quale pu\u00f2 essere pi\u00f9 o meno ampia in relazione al grado di specificit\u00e0 dei criteri dalla legge di delega (sentenza n. 47\/2014). La Corte costituzionale ha infatti ulteriormente precisato, a questo proposito, che la determinazione dei “principi e criteri direttivi” non \u00e8 finalizzata a eliminare ogni discrezionalit\u00e0 nell’esercizio della delega, ma soltanto a circoscriverla.<\/p>\n

Ai fini della valutazione relativa al rapporto tra lo schema di decreto delegato e il campo delimitato dai criteri e principi direttivi recati dalla legge delega va peraltro ricordato che altro criterio di delega recato dalla legge n. 124\/2015 (art. 11, comma 1, lettera m<\/em>) affida al legislatore delegato il riordino delle norme relative alle ipotesi di responsabilit\u00e0 dirigenziale, amministrativo-contabile e disciplinare dei dirigenti<\/em>, stabilendo espressamente che, in sede di attuazione della delega, il criterio da seguire \u00e8 quello della “limitazione della responsabilit\u00e0 disciplinare ai comportamenti effettivamente imputabili ai medesimi dirigenti e della responsabilit\u00e0 dirigenziale alle ipotesi di cui all’art. 21 del D.Lgs. 165\/2001 (mancato raggiungimento degli obiettivi o inosservanza delle direttive imputabili al dirigente); viene altres\u00ec richiamata, in particolare, la ridefinizione del rapporto tra la responsabilit\u00e0 amministrativo-contabile e la responsabilit\u00e0 dirigenziale, con particolare riferimento alla esclusiva imputabilit\u00e0 ai dirigenti della responsabilit\u00e0 per “l’attivit\u00e0 gestionale” (analogo criterio direttivo \u00e8 previsto all’art. 17, comma 1, lettera t<\/em>).<\/p>\n

\u00c8 ben vero che un altro criterio fissato dalla legge delegante (art. 11, co. 1, lett. q<\/em>) prevede la definizione di ipotesi di revoca dell’incarico e di divieto di rinnovo di incarichi in settori sensibili ed esposti al rischio di corruzione, nei confronti di soggetti che siano stati condannati, anche in via non definitiva, da parte della Corte dei conti, al risarcimento del danno erariale per condotte dolose; ma non sembra che la disposizione qui in discussione, contenuta nel decreto in esame, possa essere ricondotta a questo criterio di delega.<\/p>\n

Il parere del Consiglio di Stato si conclude quindi con il suggerimento di espungere dal testo le disposizioni che attengono all\u2019azione di responsabilit\u00e0 per danno d\u2019immagine e alla responsabilit\u00e0 penale dei dirigenti. \u00a0Lo stesso organo consultivo precisa tuttavia di non aver inteso, con ci\u00f2, porre alcuna preclusione \u2013 di merito o di legittimit\u00e0 \u2013 a che le stesse previsioni siano eventualmente riprese in considerazione per l\u2019inserimento in un successivo idoneo provvedimento legislativo, anche in via urgente: il dubbio \u2013 effettivamente non manifestamente infondato \u2013 riguarda soltanto la congruenza delle disposizioni stesse rispetto alla delega contenuta nella legge n. 124\/2015.<\/p>\n

5. Altre osservazioni contenute nello stesso parere del Consiglio di Stato<\/a> <\/strong><\/p>\n

Oltre alle osservazioni di cui si \u00e8 detto nel paragrafo 4 in punto di eccesso di delega, il Consiglio di Stato propone alcune modifiche ulteriori, volte a rendere il decreto pi\u00f9 chiaro nel suo contenuto e quindi pi\u00f9 incisivi i suoi effetti.<\/p>\n

Vanno segnalate innanzitutto, a questo proposito, le osservazioni concernenti la necessit\u00e0 di introdurre specifici e chiari termini procedimentali, particolarmente in tema di contestazione dell\u2019addebito e di preavviso per la convocazione in contraddittorio, i quali secondo il Consiglio di Stato devono essere compatibili con il termine di conclusione del procedimento, ma anche idonei ad assicurare l\u2019effettivit\u00e0 del diritto di difesa, nonch\u00e9 con la specifica indicazione del\u00a0dies a quo<\/em>\u00a0di decorrenza del termine di conclusione del procedimento. Come si \u00e8 visto (nel \u00a7 3), la lettura della disposizione qui proposta \u00e8 nel senso della decorrenza di questo termine dalla data della contestazione al dipendente interessato: questa \u00e8 l\u2019interpretazione che probabilmente prevarrebbe, in assenza di una precisazione nel nuovo testo legislativo; ma la precisazione stessa appare effettivamente opportuna.<\/p>\n

Il Consiglio di Stato suggerisce poi una riflessione, alla stregua dei principi di ragionevolezza e di proporzionalit\u00e0, in ordine all\u2019introduzione della sanzione disciplinare del licenziamento in capo ai dirigenti e ai responsabili di servizio per i casi previsti dal comma 3-bis<\/em>, che sostanzialmente equipara il dirigente, quanto al trattamento sanzionatorio, a un soggetto che ha concorso nella commissione dell\u2019illecito, mentre in realt\u00e0 la condotta omissiva, cui la norma si riferisce, \u00e8 successiva e diversa rispetto all\u2019illecito posto in essere dal dipendente. Anche questa osservazione merita attenta considerazione; occorre per\u00f2 considerare anche, con la massima attenzione, l\u2019intendimento del legislatore di voltare pagina in modo molto incisivo rispetto a una prassi dirigenziale che si \u00e8 caratterizzata fin qui per una diffusissima abdicazione da parte della dirigenza pubblica al proprio potere disciplinare, sconfinante in una connivenza sistematica rispetto a condotte penalmente rilevanti dei dipendenti. Considerata la gravit\u00e0 di questa omissione e dei suoi effetti, la comminatoria del licenziamento di soggetti come i dirigenti (le cui retribuzioni notevolmente pi\u00f9 alte rispetto alla generalit\u00e0 dei dipendenti dovrebbero corrispondere anche a una meno rigida tutela della stabilit\u00e0) pu\u00f2 effettivamente giustificarsi anche sotto il profilo della ragionevolezza e della proporzionalit\u00e0.<\/p>\n

6. Suggerimenti ulteriori, per la maggiore chiarezza e precisione delle nuove disposizioni<\/strong><\/p>\n

Alle puntuali osservazioni contenute nel parere del Consiglio di Stato di cui si \u00e8 dato conto nei due paragrafi precedenti, in gran parte condivise \u2013 come analiticamente indicato \u2013 dall\u2019estensore di questa relazione, se ne aggiungo alcune altre di minor rilievo, qui di seguito indicate, volte alla maggiore chiarezza e precisione delle nuove disposizioni.<\/p>\n

Al comma 3-bis<\/em> <\/strong>appare opportuno:<\/p>\n

– precisare natura e conseguenze della responsabilit\u00e0 del\/la dipendente nel caso in cui la violazione del termine di 48 ore (previsto per la sospensione cautelare) sia a lui\/lei imputabile;<\/p>\n

– nello stesso comma, per chiarezza, appare opportuno sostituire le parole “che ne sia responsabile” con le seguenti “cui essa sia imputabile”; dopo le parole “falsa attestazione della presenza”, aggiungere le seguenti: “in servizio”; dopo le parole “immediata sospensione cautelare” aggiungere le seguenti: “dal servizio”;<\/p>\n

Al comma 3-ter<\/em><\/strong>, oltre a specificare \u2013 come suggerisce il Consiglio di Stato: v. \u00a7 5 \u2013 il dies a quo <\/em>ai fini della decorrenza del termine di 30 giorni per la conclusione del procedimento disciplinare, appare altres\u00ec opportuno:<\/p>\n

– che vengano precisati (analogamente a quanto stabilito per i procedimenti disciplinari ordinari dall’articolo 55-bis<\/em> del decreto legislativo n.165\/2001) i termini per l’avvio del procedimento disciplinare e di preavviso per la convocazione in contraddittorio del dipendente (idonei a farne comunque salvo il diritto di difesa);<\/p>\n

– conseguentemente che, al fine di assicurare la conclusione del procedimento disciplinare entro i 30 giorni previsti, che venga privilegiata esplicitamente l’oralit\u00e0 del procedimento, pur senza sacrificare il contraddittorio e il diritto difesa e senza escludere la possibilit\u00e0 della presentazione da parte del dipendente interessato di difese scritte (il Consiglio di Stato richiama, a questo proposito, le normative previste per i procedimenti disciplinari nei settori delle Forze armate e di Polizia);<\/p>\n

– che, in relazione alla durata massima (30 giorni) del procedimento disciplinare, nell’articolo 55-bis<\/em> venga introdotta una disposizione di coordinamento normativo, comma 5, ultimo periodo, del decreto legislativo n. 165\/2001, dove nel definire la procedura disciplinare ordinaria si prevede che “\u00c8 esclusa l’applicazione di termini diversi o ulteriori rispetto a quelli stabiliti dal presente articolo” (ad esempio premettendo le parole “Fatto salvo quanto previsto all’articolo 55-quater<\/em>,”);<\/p>\n

– che nel caso specifico, essendo la mancanza del dipendente costituita da un comportamento rientrante pienamente nella sfera di controllo e diretta conoscibilit\u00e0 da parte dell\u2019amministrazione datrice di lavoro, non pu\u00f2 considerarsi applicabile la sospensione del procedimento disciplinare fino al termine di quello penale, prevista in via generale all’articolo 55-ter<\/em>, del decreto legislativo n. 165\/2001 “nei casi di particolare complessit\u00e0 dell’accertamento del fatto addebitato al dipendente e quando [l’amministrazione] all’esito dell’istruttoria non dispone di elementi sufficienti a motivare l’irrogazione della sanzione”:\u00a0 \u00e8 infatti, questa, una disposizione riferita a comportamenti del dipendente all\u2019esterno del luogo di lavoro o comunque in forme e circostanze tali da non consentire all\u2019amministrazione alcun accertamento adeguato.<\/p>\n

Al comma 3-quater<\/em> <\/strong>appare opportuno:<\/p>\n

– prevedere che l’obbligo di denuncia al pubblico ministero e di segnalazione alla Corte dei conti, entro 15 giorni dall’avvio del procedimento disciplinare, gravante sull’ufficio per i procedimenti disciplinari, operi non solo in relazione alle ipotesi previste al nuovo comma 3-bis<\/em> dell’articolo 55-quater<\/em> (falsa attestazione della presenza in servizio accertata in flagranza ovvero mediante strumenti di sorveglianza o di registrazione degli accessi o delle presenze), ma in tutti i casi di “falsa attestazione della presenza in servizio” (richiamandosi, a tal fine, anche il nuovo comma 1-bis<\/em>, nonch\u00e8 il vigente comma 1, lettera a<\/em>, dell’articolo 55-quater<\/em>), trattandosi di condotte del tutto assimilabili sotto il profilo della responsabilit\u00e0 penale (prevista all’articolo 55-quinquies<\/em>, comma 1) e per danno di immagine alla P.A. (a norma dell’articolo 55-quinquies<\/em>, comma 2).<\/p>\n

Al comma 3-quinquies<\/em> <\/strong>appare opportuno:<\/p>\n

– con riferimento all’ambito applicativo della disposizione, che se ne valuti l’applicabilit\u00e0 non solo in relazione alle ipotesi previste al nuovo comma 3-bis<\/em> dell’articolo 55-quater<\/em> (falsa attestazione della presenza in servizio accertata in flagranza ovvero mediante strumenti di sorveglianza o di registrazione degli accessi o delle presenze), ma in tutti i casi di “falsa attestazione della presenza in servizio” \u00a0(richiamandosi, a tal fine, anche il nuovo comma 1-bis<\/em>, nonch\u00e9 il vigente comma 1, lettera a<\/em>, dell’articolo 55-quater<\/em>), poich\u00e9 si tratta di condotte del tutto assimilabili sotto il profilo della valenza disciplinare;<\/p>\n

– che venga chiarito se e in che cosa si differenzino (anche a fini della loro rilevanza penale e, quindi, della tassativit\u00e0 delle fattispecie) le condotte di “omessa comunicazione all’ufficio competente” e di “omessa attivazione del procedimento disciplinare”, posto che a norma del comma 3-ter<\/em> il responsabile della struttura di appartenenza del dipendente \u00e8 tenuto unicamente (dopo la sospensione cautelare) alla trasmissione degli atti all’ufficio per i procedimenti disciplinari;<\/p>\n

– conseguentemente, che venga chiarito se la sanzione del licenziamento \u00e8 applicabile non solo a dirigenti e responsabili della struttura nella quale il dipendente presta servizio, ma anche ai dipendenti (eventualmente privi di tali qualifiche) membri dell’ufficio per i procedimenti disciplinari; al riguardo va infatti considerato che, sebbene il comma 3-quinquies<\/em> richiami unicamente “dirigenti” e “responsabili di servizio competenti”, i commi 3-bis<\/em> e 3-ter<\/em> collocano anche in capo all’ufficio per i procedimenti disciplinari l’obbligo di immediata sospensione cautelare del dipendente nel caso in cui esso sia venuto per primo a conoscenza della condotta illecita del dipendente stesso; va considerato altres\u00ec che tra le condotte punibili figura la “omessa attivazione del procedimento disciplinare”, la quale non appare propriamente riferibile a dirigenti e responsabili della struttura nella quale il dipendente presta servizio (tenuti unicamente alla sospensione cautelare del dipendente e alla contestuale trasmissione degli atti all’ufficio per i procedimenti disciplinari), bens\u00ec all’ufficio per i procedimenti disciplinari nel suo complesso;<\/p>\n

– che venga chiarito se il licenziamento disciplinare costituisca l’unica sanzione disciplinare applicabile nel caso di condotte omissive di dirigenti e responsabili di servizio competenti (se esso costituisca, cio\u00e8, una possibilit\u00e0 o un obbligo per il collegio giudicante), ci\u00f2 anche in considerazione delle osservazioni del Consiglio di Stato di cui si \u00e8 dato conto nel \u00a7 5;<\/p>\n

– che venga chiarito se le condotte illecite omissive si perfezionino scaduto il termine di 48 ore (decorrente, a norma del comma 3-bis<\/em>, dal momento in cui il dirigente o il responsabile della struttura di appartenenza siano venuti a conoscenza della condotta illecita del dipendente) e, in particolare;<\/p>\n

– che venga chiarito, altres\u00ec, che l’adozione tardiva, cio\u00e8 oltre le 48 ore, della sospensione cautelare dal servizio e contestuale trasmissione degli atti all’ufficio per i procedimenti disciplinari, quando solo di un ritardo si tratti, non integra l’illecito disciplinare punito con il licenziamento, e tanto meno l’illecito penale, bens\u00ec soltanto un illecito disciplinare minore;<\/p>\n

– per ragioni di chiarezza della formulazione, che si sopprimano le parole “di cui”; che inoltre si uniformino le espressioni “responsabile della struttura di appartenenza” (comma 3-bis<\/em> e 3-ter<\/em>) e “responsabili di servizio competenti” (comma 3-quinquies<\/em>) e si sostituisca la parola “fattispecie” con la parola “illecito”;<\/p>\n

– che si valuti l’opportunit\u00e0 di dettare una disciplina transitoria relativamente ai procedimenti in corso.<\/p>\n

7. Una considerazione conclusiva<\/strong><\/p>\n

Per concludere, il decreto in esame pu\u00f2 e deve costituire \u2013 possibilmente con gli aggiustamenti di cui si \u00e8 detto nei paragrafi precedenti \u2013 una positiva anticipazione parziale del decreto con cui verr\u00e0 adempiuta la delega relativa alla riscrittura del testo unico della disciplina legislativa dell\u2019impiego pubblico. \u00c8 tuttavia necessario avere ben presente che la questione del contrasto all\u2019assenteismo fraudolento costituisce soltanto un capitolo specifico della ben pi\u00f9 ampia questione del contrasto all\u2019assenteismo abusivo.<\/p>\n

In questo ordine di idee sar\u00e0 bene che il Governo valuti l\u2019opportunit\u00e0 di anticipare in questo decreto anche la parte delle nuove disposizioni di cui si \u00e8 detto nel \u00a7 1, che possono e devono costituire una anticipazione parziale \u2013 in riferimento alla materia del contrasto all\u2019assenteismo abusivo \u2013 del nuovo assetto delle amministrazioni pubbliche basato sul governo per obiettivi precisi, specifici, misurabili (come \u00e8 preciso, specifico e misurabile il tasso delle assenze di una amministrazione, o di un ufficio in seno ad essa, in relazione al benchmark<\/em> costituito dal tasso che si registra nel settore privato); e sulla valutazione, ed eventuale rimozione, dei dirigenti in relazione al grado di raggiungimento degli obiettivi stessi.<\/p>\n

 <\/p>\n

OSSERVAZIONI APPROVATE DALLA 11<\/strong>\u00aa\u00a0<\/strong>COMMISSIONE PERMANENTE<\/strong>
\nil 10 maggio 2016 sullo<\/em><\/strong>\u00a0<\/em>Schema di decreto legislativo recante<\/strong><\/em>
\nmodifiche all\u2019articolo 55-<\/em>quater\u00a0<\/em>del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165<\/em>
\nin materia di licenziamento disciplinare<\/em><\/strong>
\n(Estensore: senatore ICHINO)<\/em><\/p>\n

\u00a0<\/strong><\/em>L\u201911a<\/sup>\u00a0Commissione permanente,<\/p>\n

esaminato lo schema di decreto legislativo in titolo,<\/p>\n

premesso che attraverso di esso il Governo ha inteso dare una risposta tempestiva al giustificato allarme dell\u2019opinione pubblica per alcuni episodi clamorosi di assenteismo fraudolento perpetrati da dipendenti di amministrazioni locali, ma anche correggere la prassi diffusa (e contraria a quanto disposto dagli articoli 55-ter<\/em>\u00a0e seguenti del Testo Unico del pubblico impiego) delle amministrazioni di sospendere sistematicamente i procedimenti disciplinari in attesa degli esiti dei corrispondenti procedimenti penali, anche quando le mancanze cui essi si riferiscono sono state commesse nei luoghi di lavoro e le amministrazioni stesse sono in grado di accertare compiutamente fatti e responsabilit\u00e0, in piena autonomia rispetto all\u2019autorit\u00e0 giudiziaria;<\/p>\n

valutato che il decreto in esame pu\u00f2 rappresentare, in riferimento al capitolo suddetto, una positiva anticipazione parziale del decreto legislativo relativo alla riscrittura del Testo unico della disciplina legislativa dell\u2019impiego pubblico;<\/p>\n

preso atto delle criticit\u00e0 condivisibilmente evidenziate nel parere espresso dal Consiglio di Stato 16 marzo 2016 relative al risarcimento del danno di immagine all\u2019amministrazione, alla necessit\u00e0 di introdurre specifici termini procedimentali e all\u2019ampliamento della responsabilit\u00e0 penale dei dirigenti,<\/p>\n

esprime osservazioni favorevoli con i rilievi di seguito riportati<\/strong>.<\/p>\n

In linea generale, si suggerisce alla Commissione di merito di inserire nel testo due ulteriori disposizioni: una che stabilisca l\u2019obbligo per i vertici di ciascuna amministrazione di fissare al dirigente responsabile un obiettivo preciso e misurabile di contrasto all\u2019assenteismo abusivo, per esempio in termini di allineamento del tasso di assenze dell\u2019amministrazione rispetto a quello che si registra mediamente nel settore privato, e un\u2019altra che, specificando la regola generale contenuta nell\u2019articolo 21 del Testo Unico in materia di responsabilit\u00e0 dirigenziale (distinta da quella disciplinare), disponga la revoca o il non rinnovo dell\u2019incarico al responsabile del personale per mancato conseguimento di tale obiettivo. A fronte dell\u2019introduzione di queste disposizioni, pi\u00f9 ambiziose sul piano del risultato complessivo ma al tempo stesso rispettose della discrezionalit\u00e0 dirigenziale circa il metodo e i mezzi per conseguire l\u2019obiettivo, si giustificherebbe la soppressione della comminatoria del licenziamento automatico del dirigente che non proceda al licenziamento del dipendente responsabile di assenteismo fraudolento.<\/p>\n

Con riferimento all\u2019articolo 1, si suggerisce di precisare al comma 3-bis<\/em>\u00a0la natura e le conseguenze in capo al dipendente nel caso in cui la violazione del termine di 48 ore, previsto per la sospensione cautelare, sia a lui imputabile.<\/p>\n

Si suggerisce inoltre<\/p>\n