{"id":40817,"date":"2016-06-13T12:54:26","date_gmt":"2016-06-13T11:54:26","guid":{"rendered":"https:\/\/www.pietroichino.it\/?p=40817"},"modified":"2016-06-16T08:54:12","modified_gmt":"2016-06-16T07:54:12","slug":"undici-domande-e-risposte-sul-regime-dei-licenziamenti-nelle-amministrazioni-pubbliche","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.pietroichino.it\/?p=40817","title":{"rendered":"DODICI DOMANDE E RISPOSTE SUL REGIME DEI LICENZIAMENTI NELLE AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE"},"content":{"rendered":"

I TRE ARGOMENTI ADDOTTI DALLA TITOLARE DELLA FUNZIONE PUBBLICA CONTRO IL SUPERAMENTO DELL’ANCIEN R\u00c9GIME<\/em>, E LE RAGIONI CHE LI CONFUTANO – LA NECESSIT\u00c0 DI COMMINARE IL SOLO INDENNIZZO NEI CASI IN CUI LA VALUTAZIONE DEL GIUDICE SI COLLOCA NELL’AREA DELLA OPINABILE GRAVIT\u00c0 DEL MOTIVO DI LICENZIAMENTO
\n<\/span><\/p>\n

Risposta collettiva ai numerosissimi messaggi ricevuti in questi giorni sul contenuto e la portata pratica della sentenza della Corte di Cassazione 9 giugno 2016 n. 11868<\/strong> e sul dibattito giuridico e politico che ne \u00e8 seguito – In argomento v. anche <\/em>FAQ sull’applicabilit\u00e0 del contratto a tutele crescenti nelle amministrazioni pubbliche<\/a> del 29 dicembre 2014 – Per la giurisprudenza precedente sullo stesso tema e i relativi commenti v. la prima sezione del <\/em>Portale della trasparenza e della valutazione nelle ammninistrazioni pubbliche<\/a> <\/p>\n

..<\/span>
\n1)<\/strong> Che cosa ha detto quest’ultima sentenza della Corte di Cassazione?<\/span><\/strong><\/span><\/p>\n

\"Mario

Mario Monti ed Elsa Fornero in Senato, 2012<\/p><\/div>\n

Ha stabilito che “Ai rapporti di lavoro disciplinati dal d.lgs 30 marzo 2001 n.165<\/a>, art.2 [cio\u00e8 i rapporti di impiego pubblico –\u00a0 n.d.r.<\/em>], non si applicano le modifiche apportate dalla legge 28 giugno 2012 n. 92<\/a> [c.d. legge Fornero – n.d.r.<\/em>] all’art.18<\/a> della legge 20 maggio 1970 n.300<\/a> [lo Statuto dei lavoratori – n.d.r.<\/em>], per cui la tutela del dipendente pubblico in caso di licenziamento illegittimo intimato in data successiva all’entrata in vigore della richiamata legge n. 92 del 2012 resta quella prevista dall’art. 18 della legge n. 300 del 1970 nel testo antecedente alla riforma”. La Corte, per\u00f2, \u00e8 pervenuta a questa conclusione constatando che la stessa legge Fornero, pur prevedendo la propria futura applicabilit\u00e0 anche nel settore pubblico (articolo 1, comma 7), stabilisce che a questo fine venga emanata una disciplina di armonizzazione (comma 8). E questa non \u00e8 mai stata emanata.<\/p>\n

2) Pochi mesi fa, per\u00f2, una sentenza di merito e un’altra sentenza della Corte di Cassazione avevano affermato l’applicabilit\u00e0 della legge Fornero nel settore pubblico, nonostante l’assenza della normativa di armonizzazione prevista dal comma 8 dell’articolo 1.
\n<\/strong>S\u00ec: questo hanno affermato il Tribunale di Rimini nella sentenza 7 gennaio 2016<\/a> e la Cassazione con la sentenza 26 novembre 2015 n. 24157<\/a>. Si sta verificando dunque un contrasto di giurisprudenza all’interno stesso della Sezione Lavoro della Corte, che potrebbe portare nel prossimo futuro a una sentenza risolutiva delle Sezioni Unite. Resta il fatto, per\u00f2, che se la normativa di armonizzazione venisse emanata, come previsto dalla legge, verrebbe meno la ragion d’essere del contrasto e la legge Fornero si applicherebbe pacificamente a tutti i dipendenti pubblici.<\/p>\n

3) Lo stesso discorso vale per la riforma dei licenziamenti del 2015, recata dal Jobs Act<\/em>?<\/strong>
\nNo, perch\u00e9 il decreto legislativo n. 23\/2015, che la detta, non contiene alcuna norma del tipo di quella contenuta nella legge Fornero n. 92\/2012 (vedremo tra breve perch\u00e9 \u00e8 certo che non si sia trattato affatto di una dimenticanza). D’altra parte, l’articolo 2, comma 2 del Testo Unico per l’impiego pubblico (d.lgs 30 marzo 2001 n.165<\/a> gi\u00e0 citato) stabilisce che in questo settore, dove non ci siano norme speciali che lo escludano, si applica la disciplina generale applicabile ai rapporti di lavoro tra privati. Dunque il regime dettato dalla riforma del 2015 deve ritenersi applicabile nel settore pubblico: su questo sito sono disponibili gli scritti di due esperti della materia, Luigi Olivieri<\/a> e Francesco Verbaro<\/a>, che si sono pronunciati in questo senso nei mesi scorsi. La nuova disciplina dei licenziamenti, per\u00f2, si applica soltanto ai rapporti di lavoro costituiti dal 7 marzo 2015 in poi. E poich\u00e9 nel settore pubblico le assunzioni sono da tempo bloccate quasi del tutto, il problema per ora non si \u00e8 posto.<\/p>\n

4) Torniamo ai commi 7 e 8 dell’articolo 1 della legge Fornero del 2012. Perch\u00e9 la disciplina di armonizzazione prevista dal comma 8 non \u00e8 stata emanata?<\/strong><\/p>\n

\"Filippo

Filippo Patroni Griffi, 2012<\/p><\/div>\n

Il ministro della Funzione pubblica in carica quando la legge Fornero entr\u00f2 in vigore, Filippo Patroni Griffi, che \u00e8 stato poi sottosegretario alla Presidenza del Consiglio con la delega per la stessa materia nel Governo Letta succeduto al Governo Monti, non ha mai nascosto la propria contrariet\u00e0 alla parificazione della disciplina del licenziamento dei dipendenti pubblici rispetto alla nuova disciplina emanata per i rapporti di lavoro nelle aziende private. Questa opinione \u00e8 stata poi condivisa dalla ministra Marianna Madia, che lo ha sostituito nel febbraio 2014.<\/p>\n

5) Ma se\u00a0 la legge Fornero del 2012 impegna il Governo a provvedere in modo che la nuova disciplina del settore pubblico venga parificata a quella del settore privato, come \u00e8 possibile che un ministro disattenda ci\u00f2 che \u00e8 espressamente previsto da una legge dello Stato?
\n<\/strong>Non dovrebbe accadere, ma di fatto accade abbastanza frequentemente. Ci\u00f2 non significa, per\u00f2, che il Governo come tale condivida questa posizione. Al contrario, il Governo Renzi ha mostrato almeno una volta inequivocabilmente di pensarla in modo opposto. Come\u00a0 ho precisamente documentato a suo tempo<\/a> e non \u00e8 mai stato smentito, nel dicembre 2014 lo staff della Presidenza del Consiglio e quello del ministero del Lavoro avevano predisposto lo schema del decreto che sarebbe poi diventato il decreto legislativo n. 23 del 2015, quello contenente la nuova disciplina dei licenziamenti, inserendovi, al comma 3 dell’articolo 1, una disposizione che recitava testualmente cos\u00ec:\u00a0 \u201c<\/em>La disciplina di cui al presente decreto legislativo non si applica ai lavoratori dipendenti delle amministrazioni pubbliche di cui all\u2019articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165\u2033<\/em><\/em>. Se quella disposizione \u00e8 sparita \u00e8 perch\u00e9 il Presidente del Consiglio ha deciso di sopprimerla nel testo che \u00e8 stato portato in Consiglio dei Ministri, e approvato, la mattina del\u00a0 24 dicembre. Dunque l’assenza di norma speciale, o che escluda l’applicazione della disciplina generale, \u00e8 stata voluta.<\/p>\n

6) L’anno scorso \u00e8 stata emanata la legge-delega che porta il nome della stessa titolare della Funzione pubblica, che prevede una riforma del settore. Che cosa dice sul tema dei licenziamenti, tornato in discussione a seguito dell’ultima sentenza della Cassazione?
\n<\/strong>La legge-delega n. 124\/2015<\/a> non dice nulla su questo tema. Stante tutto quello che si \u00e8 detto sopra, questo silenzio non pu\u00f2 che essere letto come conferma della scelta compiuta dal Governo il 24 dicembre 2014: cio\u00e8 quella di non differenziare la disciplina del settore pubblico rispetto a quella generale. Quella legge contiene invece diverse deleghe che consentono di intervenire sul terreno della governance <\/em>interna alle amministrazioni, per assicurare ai dipendenti la necessaria trasparenza e imparzialit\u00e0 delle decisioni di merito in materia di licenziamento: \u00e8 su questo terreno che ora \u00e8 necessario operare con urgenza.<\/p>\n

\"Il

Il ministro della Funzione pubblica Marianna Madia<\/p><\/div>\n

7) Ora, per\u00f2, la titolare del dicastero della Funzione Pubblica adduce tre ragioni per evitare l’applicazione della nuova disciplina dei licenziamenti nel settore pubblico. La prima ragione \u00e8 che i dipendenti pubblici diventano tali a seguito di un concorso, il che conferirebbe loro il diritto a una maggiore stabilit\u00e0.
\n<\/strong>Non \u00e8 cos\u00ec. Il sistema di assunzione mediante concorso \u00e8 perfettamente compatibile sia con un regime di marcata stabilit\u00e0, sia con un regime di protezione della continuit\u00e0 del rapporto meno rigido, sia persino con forme di vera e propria precariet\u00e0. Prova ne sia che:
\n\u2013 si pu\u00f2 accedere per concorso, in Italia come in altri Paesi, a un posto di lavoro a termine;
\n\u2013 si pu\u00f2 accedere per concorso, in Italia come in altri Paesi, a un lavoro a tempo indeterminato la cui fase iniziale, anche particolarmente lunga, sia in prova: con possibilit\u00e0, dunque di facile licenziamento;
\n\u2013 si pu\u00f2 accedere per concorso,\u00a0in Italia come in altri Paesi, a un rapporto di lavoro suscettibile di scioglimento per soppressione del posto, o per riduzione degli organici (questo \u00e8 previsto, per esempio, nell\u2019artivolo 33 del nostro Testo unico per l\u2019impiego pubblico);
\n\u2013 si pu\u00f2 accedere per concorso, in Italia come in altri Paesi, a un rapporto di lavoro dirigenziale suscettibile di scioglimento per mancato raggiungimento degli obiettivi (questo \u00e8 previsto, per esempio, nell\u2019articolo 21 del nostro Testo unico per l\u2019impiego pubblico).
\nE in ciascuno di questi casi il legislatore gode di una amplissima discrezionalit\u00e0 nel determinare la sanzione che colpisce il licenziamento irregolare o addirittura illegittimo.
\nDel resto, prima del 1970 l’articolo 18 dello Statuto dei lavoratori non esisteva, n\u00e9 per il settore privato, n\u00e9 per il settore pubblico. Eppure gli impiegati pubblici venivano gi\u00e0 da decenni assunti per concorso.<\/p>\n

8) La seconda ragione addotta dalla ministra della Funzione pubblica \u00e8 questa: senza articolo 18 ci sarebbe il rischio che l\u2019indipendenza e l\u2019imparzialit\u00e0 dell\u2019impiegato pubblico nell\u2019esercizio della sua funzione vengano limitate indebitamente dal potere politico.<\/strong>
\nVeramente, l\u2019impiegato pubblico non opera in posizione di indipendenza, bens\u00ec in posizione di subordinazione rispetto ai suoi superiori gerarchici. L\u2019impiegato pubblico, certo, come i suoi superiori, \u00e8 tenuto all\u2019imparzialit\u00e0 nello svolgimento della propria funzione e l’ordinamento deve creare le condizioni perch\u00e9 questa imparzialit\u00e0 sia effettiva (lo richiama anche l’ultima sentenza della Cassazione, n. 11868\/2016); ma non esiste un vincolo costituzionale circa il modo in cui il legislatore pu\u00f2 assicurare questa imparzialit\u00e0. In particolare, nulla vieta che l\u2019imparzialit\u00e0, e pi\u00f9 in generale la correttezza, nell\u2019esercizio della facolt\u00e0 di un\u2019amministrazione di licenziare un proprio dipendente vengano perseguite mediante regole di controllo interno all\u2019amministrazione stessa invece che – o insieme a – regole di controllo esterno, giurisdizionale. N\u00e9 esistono vincoli costituzionali circa l\u2019apparato sanzionatorio che assiste le suddette regole. In ogni caso \u00e8 tutto da dimostrare che l\u2019imparzialit\u00e0 e correttezza nello svolgimento da parte dell\u2019impiegato pubblico della sua funzione siano garantite meglio dalla sua inamovibilit\u00e0 che da un regime di minore protezione della stabilit\u00e0 e\/o di pi\u00f9 intenso controllo sullo svolgimento della prestazione, di natura gerarchica o di altro genere.<\/p>\n

9) Quale potrebbe essere una regola di governance<\/em> interna alle amm\u00a0 inistrazioni che garantisca trasparenza, imparzialit\u00e0 e rispetto della peculiarit\u00e0 della funzione pubblica nell’esercizio della facolt\u00e0 di licenziamento?
\n<\/strong>Basterebbe trasferire nel nostro sistema, con i necessari adattamenti, le regole che si applicano negli enti pubblici anglosassoni: per esempio, attribuire la decisione del licenziamento a una commissione di dirigenti di cui non faccia parte il responsabile della struttura che chiede provvedimento; se vogliamo essere ancor pi\u00f9 garantisti, possiamo spingerci a prevedere anche una commissione di seconda istanza a cui il dipendente possa ricorrere per il riesame del suo caso. Ma, una volta confermato il licenziamento, se vogliamo tutelare davvero prioritariamente l\u2019interesse pubblico, non possiamo porre l\u2019amministrazione, di fronte al giudice ordinario, in una posizione drasticamente pi\u00f9 debole nei confronti del dipendente, rispetto a quella dell\u2019impresa privata. Altrimenti, i propositi di recupero di efficienza del settore pubblico rischiano di apparire promesse al vento.<\/p>\n

10) La terza ragione addotta dalla titolare del dicastero della Funzione pubblica \u00e8 che, nel caso in cui il Jobs Act<\/em> si applicasse anche nel settore pubblico, dalla possibile condanna di una amministrazione al pagamento dell\u2019indennit\u00e0 di licenziamento deriverebbe un costo a carico dei contribuenti.<\/strong>
\nA\u00a0 questo argomento \u00e8 facile replicare, innanzitutto, che l’apparato sanzionatorio previsto dall’articolo 18 St. lav., per il caso in cui il giudice vada di diverso avviso rispetto all’amministrazione circa la sussistenza e la gravita del motivo del licenziamento, \u00e8 molto pi\u00f9 gravoso per l’Erario di quanto non lo sia il nuovo apparato sanzionatorio previsto dal decreto legislativo n. 23\/2015: se dunque la preoccupazione fosse davvero quella di natura finanziaria, essa dovrebbe portare semmai a preferire il nuovo regime (se la preoccupazione fosse davvero quella, occorrerebbe semmai prevedere indennizzi pi\u00f9 bassi a carico delle amministrazioni pubbliche rispetto alle aziende private, non certo pi\u00f9 alti, come li prevede il vecchio articolo 18). Ma, soprattutto, il vecchio regime di sostanziale inamovibilit\u00e0 dei dipendenti, che nel settore pubblico \u00e8 fortemente intensificato dal vecchio articolo 18, determina dei costi gravissimi di inefficienza delle amministrazioni, che potrebbero essere ridotti con una maggiore mobilit\u00e0 del personale. Per esempio, sarebbe molto pi\u00f9 facile ottenere lo spostamento di un dipendente da una amministrazione dove non serve a un’altra dove c’\u00e8 carenza di organici, se si potesse ragionevolmente prospettare la cessazione del rapporto in caso di rifiuto del trasferimento; ma finch\u00e9 un giudice pu\u00f2 sovrapporre la propria valutazione circa l’opportunit\u00e0 del trasferimento a quella dell’amministrazione, e c’\u00e8 un articolo 18 che ricollega al parere negativo del giudice la reintegrazione nel posto accompagnata da una pioggia d’oro per il dipendente reintegrato, la resistenza al trasferimento sar\u00e0 sempre fortissima e di fatto vincente. Come \u00e8 oggi.<\/p>\n

11) La Corte costituzionale, per\u00f2, ha affermato che c’\u00e8 una peculiarit\u00e0 del rapporto di impiego pubblico, dalla quale non si pu\u00f2 prescindere nella determinazione della disciplina applicabile.
\n<\/strong>Per la risposta a questo argomento rinvio a domanda e risposta corrispondenti nelle FAQ sull’applicabilit\u00e0 del contratto a tutele crescenti nelle amministrazioni pubbliche<\/a> <\/em>del dicembre 2014.<\/p>\n

12) Un argomento che viene addotto sovente a sostegno del mantenimento dell’articolo 18 nella sua versione originaria (cio\u00e8 senza le modifiche recate dalla legge Fornero) nel settore pubblico \u00e8 che in questo settore vige un principio di tipicit\u00e0 e legittimit\u00e0 degli atti, per cui non pu\u00f2 essere riconosciuto alcun effetto a un atto di licenziamento che sia stato ritenuto dal giudice illegittimo.
\n<\/strong>Il punto \u00e8 proprio questo: con la legge Fornero e con il Jobs Act<\/em>, in sostanza, il legislatore ha inteso distinguere il caso di vera e propria illegittimit\u00e0 del licenziamento (per esempio il caso di discriminazione vietata, o di licenziamento della lavoratrice madre), per il quale \u00e8 stata conservata la sanzione della reintegrazione nel posto di lavoro, dal caso in cui, invece, si \u00e8 verificata soltanto una valutazione diversa del giudice rispetto a quella del datore di lavoro, circa la gravit\u00e0 del motivo addotto a sostegno del licenziamento. In quest’ultima area, caratterizzata da una amplissima opinabilit\u00e0 della valutazione, si \u00e8 voluto che l’eventuale divergenza dell’opinione del giudice da quella del datore di lavoro possa portare soltanto a un indennizzo. In questo modo \u00e8, in ultima istanza, proprio il costo dell’indennizzo a costituire una sorta di “filtro automatico” delle scelte datoriali.\u00a0 Le ragioni di questa scelta valgono per il settore pubblico anche pi\u00f9 di quanto valgano in riferimento al settore privato: se infatti \u00e8 meritevole di tutela l’interesse dell’imprenditore all’insindacabilit\u00e0 in sede giudiziale delle proprie scelte gestionali, finalizzate al suo profitto privato, ancor pi\u00f9 lo \u00e8 l’interesse di una amministrazione che opera prioritariamente nell’interesse pubblico, e nella quale oltretutto \u00e8 possibile affidare obbligatoriamente la valutazione del motivo, per assicurarne la trasparenza e l’imparzialit\u00e0, a uno o anche due organi collegiali interni.<\/p>\n

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