{"id":63306,"date":"2024-05-03T21:45:25","date_gmt":"2024-05-03T20:45:25","guid":{"rendered":"https:\/\/www.pietroichino.it\/?p=63306"},"modified":"2024-05-03T22:16:16","modified_gmt":"2024-05-03T21:16:16","slug":"lanima-laburista-della-legge-biagi-2","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.pietroichino.it\/?p=63306","title":{"rendered":"L’ANIMA LABURISTA DELLA LEGGE BIAGI"},"content":{"rendered":"

Il filo rosso che congiunge l’istituzione del “contratto a progetto” ad opera della legge del 2003 con la norma contenuta nella legge Fornero del 2012 e con quella che ha riformato la materia nell’art. 2 del d.lgs. n. 81\/2015<\/span><\/h4>\n

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\nIntervista a cura\u00a0di Giovanni Piglialarmi<\/strong> pubblicata sul <\/em>Bollettino Adapt<\/a> il 2 aqprile 2024 \u2013\u00a0<\/em>L\u2019intervista<\/em> \u00e8 parte di una serie dedicata a una rivisitazione dei miei scritti pubblicati nell\u2019arco degli ultimi 50 anni; questa trae spunto dal mio articolo<\/em> L’anima laburista della legge Biagi<\/a>,\u00a0pubblicato nel 2005 sulla rivista <\/em>Giustizia civile – Tutte le interviste sono reperibili su questo sito seguendo a ritroso i relativi link, a partire dall’ultima pubblicata, sul lavoro nelle pubbliche amministrazioni<\/a>
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Marco Biagi<\/p><\/div>\n

Nel leggere questo saggio, ho subito colto una straordinaria \u201ccontemporaneit\u00e0\u201d della riflessione che proponevi allora. Era il 2005 e mi pare che la tua proposta interpretativa dell\u2019art. 69 del d.lgs. n. 276 del 2003 gi\u00e0 gettasse le basi per una riflessione che ci ha poi condotti alla disciplina delle collaborazioni organizzate dal committente, che ora troviamo all\u2019art. 2 del d. lgs. n. 81 del 2015. Ci\u00f2 che proponevi, in effetti, era l\u2019estensione della disciplina del lavoro subordinato a una fattispecie di lavoro autonomo che tuttavia, in ragione della lunga durata del rapporto e della mono-committenza, abbisogna protezione. \u00c8 cos\u00ec?
\n<\/strong>S\u00ec. All\u2019inizio degli anni \u201990 avevo commentato sulla rivista Democrazia e Diritto<\/em> (1990, pp. 69-76)<\/a> il fenomeno \u2013 che all\u2019epoca non era stato ancora messo a fuoco nelle sue dimensioni massive \u2013 della \u201cfuga dal lavoro subordinato\u201d: un fenomeno che aveva incominciato a manifestarsi con la proliferazione dei rapporti di collaborazione coordinata e continuativa; e avevo maturato l\u2019idea che la prima ragion d\u2019essere della protezione giuslavoristica andasse cercata in una condizione che non era affatto peculiare dei lavoratori subordinati, essendo causata essenzialmente dal lavorare a lungo per un unico committente e con bassa professionalit\u00e0, indipendentemente dal regime contrattuale di assoggettamento o no a eterodirezione. Poi avevo continuato a lavorare su questo tema, pubblicando con il mio fratello economista un saggio di labour law and economics<\/em> (Riv. it. dir. lav.<\/em>, 1994, I, pp. 459-504) \u00a0e nel 1996 un libro, Il lavoro e il mercato<\/em>, dove affrontavo la questione della ragion d\u2019essere del diritto del lavoro secondo, per un verso con l\u2019idea di sfrondare questa branca dell\u2019ordinamento dalle sue ridondanze prive di giustificazione razionale; per altro verso di fornire un fondamento razionale, invece, all\u2019estensione della disciplina protettiva a tutta l\u2019area nella quale si osserva una distorsione nel funzionamento del mercato a danno dei prestatori di lavoro. Di questo avevo poi discusso a lungo con Marco Biagi \u2013 che avevo chiamato a insegnare il diritto comunitario del lavoro nel Master di cui ero direttore \u2013; anche lui era convinto che, al di fuori del caso del \u201clavoro a progetto\u201d, cio\u00e8 della prestazione strettamente legata a un\u2019esigenza produttiva molto ben identificata e temporalmente delimitata, il lavoro svolto in modo continuativo in regime di monocommittenza dovesse essere assoggettato alle stesse protezioni del lavoro subordinato.<\/p>\n

Se questa \u00e8 la logica sottesa alla norma, possiamo dire, in estrema sintesi, che il lavoro a progetto altro non era che una collaborazione coordinata \u201ca tempo determinato\u201d e destinata ad operare in una specifica area del mercato del lavoro, in cui i prestatori erano in una posizione contrattuale tendenzialmente pi\u00f9 robusta e, almeno potenzialmente, ingaggiati da pi\u00f9 committenti?
\n<\/strong>L\u2019idea era questa; cui se ne aggiungeva un\u2019altra: quella di consentire una collaborazione autonoma di durata limitata, legata all\u2019attuazione di un progetto ben determinato, come una sorta di periodo di prova delle capacit\u00e0 della persona ingaggiata un po\u2019 allungato rispetto al termine della prova iniziale, solitamente troppo ridotto, previsto dai contratti collettivi.<\/p>\n

Non sono poche le circolari e gli interventi normativi volti a \u201ccorreggere\u201d l\u2019utilizzo distorto che si faceva del contratto di lavoro a progetto. Penso alla circolare n. 1\/2004 del ministro Maroni, alla circolare n. 17\/2006 del ministro Damiano in materia di call center<\/em>, o alle modifiche introdotte dalla Legge Fornero su questa materia. Tuttavia, \u00e8 netta l\u2019impressione che in questi casi, pi\u00f9 che contrastare l\u2019elusione della norma, si sia messo in evidenza come alcuni lavori fossero ontologicamente incompatibili con la collaborazione a progetto. Cosa ne pensi?<\/strong><\/p>\n

Resto convinto che alla radice di tutte le difficolt\u00e0 incontrate dal policy maker<\/em> nell\u2019azione di contrasto all\u2019elusione ci sia l\u2019assunzione del carattere subordinato della prestazione \u2013 cio\u00e8 del suo assoggettamento pieno a eterodirezione \u2013 come tratto essenziale della fattispecie di riferimento del diritto del lavoro. Alle origini, nelle prime leggi protettive di fine \u2019800 e inizio del \u2019900, il tratto distintivo della fattispecie era il fatto di lavorare \u201cnello stabilimento del principale\u201d: cio\u00e8 l\u2019\u201cinserimento\u201d della prestazione nell\u2019organizzazione aziendale, quella che nella dottrina germanica era indicata come l\u2019Eingliederung<\/em>; Ludovico Barassi critic\u00f2 questa scelta definitoria mettendone in luce il grave difetto di nitidezza, ovvero l\u2019eccessiva indeterminatezza della nozione: \u00e8 sulla base del suo insegnamento che ha finito col prevalere la definizione centrata sull\u2019assoggettamento pieno a eterodirezione. Senonch\u00e9 anche questa definizione, che ha prevalso nelle legislazioni europee fino a oggi, presenta dei gravi difetti dal punto di vista della politica del lavoro: per un verso non si vede perch\u00e9 debba essere assoggettato alla disciplina protettiva il rapporto di lavoro di un amministratore di societ\u00e0 di grandi dimensioni con retribuzione elevatissima, che oltretutto talvolta ha anche altre attivit\u00e0 lavorative assai lucrose, solo perch\u00e9 il contratto assoggetta la prestazione al potere direttivo di un organo sovraordinato, quale pu\u00f2 essere il presidente della Societ\u00e0 o il consiglio di amministrazione; per altro verso, proprio il fenomeno della \u201cfuga dal lavoro subordinato\u201d di cui si \u00e8 detto prima evidenzia come la subordinazione lasci scoperta tutta un\u2019area in cui pure il bisogno di protezione si manifesta, talvolta anche in modo acuto. \u00c8 questo il motivo per cui nella legge Fornero n. 92 del 2012 si \u00e8 scelta una tecnica normativa diversa.<\/p>\n

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Elsa Fornero<\/p><\/div>\n

A quale tecnica normativa ti riferisci?
\n<\/strong>L\u2019articolo 1, comma 23, della legge Fornero aveva inserito nel d.lgs. n. 276\/2003 l\u2019art. 69-bis<\/em> che istituiva \u2013 pur con una formulazione assai contorta e di difficile lettura \u2013 una \u201cdoppia presunzione\u201d, mirata a determinare l\u2019applicazione della protezione propria del lavoro subordinato in tutti i casi in cui una collaborazione qualificata dalle parti come autonoma presentasse almeno due delle caratteristiche seguenti: a)<\/em> avesse durata superiore a 8 mesi annui per due anni consecutivi, b)<\/em> con un corrispettivo che superasse l\u201980 per cento dei redditi di lavoro del prestatore e c) <\/em>con assegnazione al prestatore di una postazione di lavoro fissa presso una delle sedi del committente; restando comunque escluse d) <\/em>le collaborazioni ad alto contenuto professionale, nonch\u00e9 comunque e) <\/em>quelle il cui compenso superasse di almeno un quarto il livello del reddito minimo imponibile ai fini dell\u2019Irpef (il limite si collocava dunque allora intorno ai 18.000 euro annui). I requisiti a)<\/em>, b)<\/em> ed e)<\/em>, anche se espressi con una formulazione di difficile lettura, ricalcavano quelli che avevo proposto nel disegno di legge contenente il \u201cCodice semplificato del lavoro\u201d (n. S-1873\/2009): durata rilevante della collaborazione nel tempo, monocommittenza e corrispettivo di livello medio-basso, come tratti essenziali di una fattispecie di sostanziale dipendenza economica del prestatore dal committente.<\/p>\n

Quali furono gli effetti della riforma del 2003 e poi della riforma del 2012?
\n<\/strong>Dopo il 2003, anche in conseguenza del prevalere di un orientamento giurisprudenziale severo circa il requisito del \u201cprogetto\u201d, si era gi\u00e0 registrata una prima drastica riduzione delle collaborazioni coordinate autonome: il che costituisce la migliore smentita della tesi secondo cui la legge Biagi avrebbe favorito la precarizzazione del lavoro. Il numero delle collaborazioni coordinate autonome si \u00e8 poi ridotto ulteriormente a seguito della legge Fornero; alla quale \u2013 nonostante la sua formulazione un po\u2019 contorta e leggibile solo da parte degli addetti ai lavori \u2013attribuisco il merito di aver introdotto per la prima volta nel nostro ordinamento il riferimento a una nozione sostanzialmente riconducibile a quella della \u201cdipendenza economica\u201d per l\u2019individuazione dell\u2019area di applicazione della disciplina protettiva giuslavoristica: l\u2019operazione che avevo teorizzato ne Il lavoro e il mercato<\/em> quindici anni prima.<\/p>\n

Al lavoro a progetto e\u0300 stata imputata la colpa di aver fatto lievitare il contenzioso in materia di qualificazione dei rapporti di lavoro. Eppure, il d.lgs. n. 276 del 2003 conteneva gi\u00e0 un \u201cantidoto\u201d, cio\u00e8 la certificazione. Cosa non ha funzionato?
\n<\/strong>Negli anni successivi al 2003 il contenzioso in materia di qualificazione dei rapporti di lavoro \u00e8 aumentato proprio perch\u00e9 la legge Biagi aveva incominciato a porre un freno all\u2019utilizzazione delle collaborazioni continuative autonome come strumento per eludere il diritto del lavoro: prima di allora la sola possibilit\u00e0 di contestare l\u2019ingaggio di una persona come collaboratrice continuativa autonoma consisteva nel fornire la prova, talvolta molto difficile o comunque opinabile, dell\u2019assoggettamento pieno della prestazione a eterodirezione. Ma proprio l\u2019aumento del contenzioso su questa materia costituisce un indice del fatto che la nuova legge \u00e8 stata capace di \u201cmordere\u201d nel tessuto produttivo reale. Quanto all\u2019istituto della certificazione del contratto, non ci si poteva attendere che esso arginasse l\u2019aumento del contenzioso, dal momento che la legge stessa \u2013 molto opportunamente, peraltro \u2013 prevedeva che la certificazione potesse opporsi soltanto all\u2019accertamento ispettivo, ma non in sede giudiziaria.<\/p>\n

Tu hai vissuto in prima linea le vicende che hanno preceduto e seguito la pubblicazione del Libro Bianco<\/em> del 2001, poi l\u2019emanazione della legge Biagi: il primo qualificato come \u201climaccioso\u201d dal segretario della Cgil Cofferati, la seconda additata dall\u2019opposizione di sinistra come fonte di una \u201cliberalizzazione selvaggia\u201d del mercato del lavoro. In quel clima Marco Biagi venne assassinato, proprio con questa imputazione. Tu facevi parte dell\u2019opposizione di sinistra; ma nella relazione napoletana del 2005 parlasti dell\u2019\u201canima laburista\u201d della legge Biagi. Con il distacco reso possibile dai due decenni che ci separano da quella stagione, oggi confermi o modifichi il giudizio di allora?
\n<\/strong>La mia valutazione nettamente negativa circa la vera e propria demonizzazione della legge Biagi operata dalla Cgil e dalla sinistra politica non \u00e8 cambiata. Quella legge era sostanzialmente in linea con il \u201cpacchetto Treu\u201d del 1997, che aveva liberalizzato i servizi di collocamento e aveva introdotto la somministrazione di manodopera: quella legge aveva allentato alcuni dei vecchi vincoli in modo assai incisivo, ma non era stata contestata perch\u00e9 Treu era ministro del Lavoro di un Governo di centro-sinistra. Marco Biagi era stato collaboratore del ministro Treu prima di diventare collaboratore del ministro Maroni; e in questo passaggio non aveva cambiato le proprie idee di una virgola. Cgil e sinistra hanno scaricato contro la legge Biagi tutta la contestazione accumulata contro il \u201cpacchetto Treu\u201d e rimasta inespressa. Hanno accusato la legge Biagi, di avere precarizzato il lavoro, ma negli 86 articoli di quella legge non veniva istituito alcun nuovo tipo di contratto di lavoro precario: il lavoro \u201ca progetto\u201d costituiva semmai \u2013 come abbiamo visto \u2013 una limitazione drastica della possibilit\u00e0 di ricorrere alle collaborazioni autonome continuative (e infatti il numero di quei rapporti ha subito una drastica riduzione); il c.d. job sharing<\/em>, che non ha di per s\u00e9 niente a che fare con la precarizzazione, era gi\u00e0 stato riconosciuto da una circolare del ministro Treu del 1997, il cui contenuto \u00e8 stato ripreso pari pari negli artt. 41-43 della legge; il c.d. job on call<\/em>, disciplinato dalla legge Biagi, esisteva gi\u00e0 da prima al di fuori di qualsiasi regolamentazione. L\u2019unico tipo contrattuale nuovo, istituito dalla legge Biagi, era il c.d. leasing<\/em> di manodopera, ovvero il contratto di somministrazione a tempo indeterminato, che non solo non dava affatto luogo a un rapporto di lavoro precario, ma addirittura escludeva la possibilit\u00e0 del licenziamento collettivo dei lavoratori coinvolti. A un quarto di secolo di distanza appare se possibile ancora pi\u00f9 evidente l\u2019altissimo grado di faziosit\u00e0 che anim\u00f2 la demonizzazione di quella legge; e fu quella stessa faziosit\u00e0 a motivare l\u2019assassinio di Marco.<\/p>\n

Per quanto l\u2019idea del lavoro a progetto sia stata ridimensionata e gradualmente messa da parte, avendo il legislatore preferito ricorrere ad altre soluzioni per governare la zona di confine tra autonomia e subordinazione, non possiamo nascondere che molto di quella intuizione sia ritornato \u201cin vita\u201d oggi nella legge n. 81 del 2017, che ha introdotto il lavoro agile. Si tratta, come noto, di un rapporto di lavoro dipendente nell\u2019ambito del quale, pero\u0300, l\u2019autonomia contrattuale individuale pu\u00f2 determinare l\u2019organizzazione del lavoro per \u201cfasi\u201d, \u201ccicli\u201d o \u201cobiettivi\u201d di produzione, prescindendo da vincoli di orario e di luogo, incentrandosi piuttosto sul raggiungimento di determinati risultati. L\u2019idea di lavorare per progetti e per obiettivi non anticipa forse, di quasi venti anni, l\u2019attuale lavoro agile?
\n<\/strong>Questa tua osservazione \u00e8 molto interessante: coglie un nesso tra l\u2019idea del lavoro a progetto e la realt\u00e0 attuale dello smart work<\/em>, che merita di essere approfondito. \u00c8 proprio cos\u00ec: la figura riconosciuta e disciplinata dagli articoli 18 e seguenti della legge n. 81 del 2017 implica che, nell\u2019ambito di un rapporto di lavoro dipendente, possano attivarsi dei segmenti di attivit\u00e0 lavorativa caratterizzati da un\u2019autonomia operativa sostanziale del prestatore; il quale, in riferimento a questi segmenti di attivit\u00e0, non \u00e8 pi\u00f9 responsabile soltanto del \u201ctenersi a disposizione\u201d del creditore, bens\u00ec essenzialmente del risultato del lavoro svolto. Se guardiamo la cosa alla luce della summa divisio<\/em> novecentesca tra lavoro subordinato e autonomo, possiamo parlare dell\u2019innesto di segmenti di prestazione strutturalmente autonoma in un rapporto di lavoro subordinato. Questo, a mio modo di vedere, non fa che confermare la necessit\u00e0 di sostituire la nozione di subordinazione, come tratto essenziale della fattispecie di riferimento del diritto del lavoro, con una nozione di dipendenza economica, fondata sulla monocommittenza, sul carattere durevole del rapporto e sul livello non elevato della professionalit\u00e0 e della retribuzione del lavoratore.<\/p>\n

Un\u2019ultima domanda. Dal tuo studio ho colto che i successi o gli insuccessi di una legge possono spesso dipendere anche dal rapporto che vi \u00e8 tra il \u201cpaese reale\u201d (chi applica le norme, cio\u00e8 consulenti, avvocati, imprese) e il \u201cpaese legale\u201d (chi interpreta la norma, e cio\u00e8 gli studiosi, i giudici per mezzo delle sentenze etc.), spesso non comunicanti tra loro. Pensi che una maggiore collaborazione tra la consolidata riflessione scientifica (quella che si occupa della law in the code<\/em>) e la sua diffusione nella cultura professionale degli operatori del tessuto economico e produttivo possa contribuire a migliorare la law in action<\/em> e, conseguentemente, a ridurre il conflitto e il contenzioso?
\n<\/strong>A me sembra che la divaricazione tra paese reale e paese legale non sia imputabile tanto a un difetto di comunicazione tra l\u2019accademia e gli operatori pratici, quanto piuttosto a un grave difetto di \u201ccopertura amministrativa\u201d e di \u201ccopertura conoscitiva\u201d delle norme che vengono emanate. Quando si vara una legge ci si preoccupa soltanto della sua copertura finanziaria, cio\u00e8 della disponibilit\u00e0 dei fondi necessari per sostenere le spese in essa previste; ma ci si preoccupa pochissimo della \u201ccopertura amministrativa\u201d, ovvero della disponibilit\u00e0 di strutture amministrative capaci di realizzare concretamente quanto la legge dispone. \u00c8 materia di \u201ccopertura amministrativa\u201d, per esempio, la disponibilit\u00e0 di servizi ispettivi capaci di controllare efficacemente e in modo capillare ci\u00f2 che accade nel tessuto produttivo; ma la riforma dei servizi ispettivi prevista dal d.lgs. n. 149 del 2015, volta ad aumentarne l\u2019efficacia e a evitare le duplicazioni, \u00e8 rimasta pressoch\u00e9 totalmente inattuata. In materia di protezione del lavoro assume un\u2019importanza cruciale la rete dei servizi di orientamento, informazione, formazione mirata agli sbocchi effettivi, di cui deve essere innervato il mercato: \u00e8 dalla diffusione e dall\u2019efficienza di questi che dipende la capacit\u00e0 di gran parte delle persone di \u201cusare\u201d il mercato stesso per difendersi dallo sfruttamento, per trovare l\u2019azienda meglio capace di valorizzare le loro capacit\u00e0; ma \u00e8 proprio su questo terreno che il mercato del lavoro italiano versa in una situazione di grave arretratezza rispetto agli altri maggiori Paesi europei, a causa dell\u2019ineffettivit\u00e0 delle norme che regolano la materia delle politiche attive del lavoro.<\/p>\n

Che cos\u2019\u00e8, invece, la \u201ccopertura conoscitiva\u201d di cui hai fatto cenno?
\n<\/strong>Quando si vara una legge occorrerebbe preoccuparsi di tutto quanto \u00e8 indispensabile affinch\u00e9 il suo contenuto sia conoscibile e facilmente conosciuto da tutti coloro che dovranno applicarla o comunque saranno coinvolti nella sua applicazione. La \u201ccopertura conoscitiva\u201d non richiede soltanto la predisposizione di misure volte alla diffusione attiva della conoscenza della nuova norma, ma anche principalmente la formulazione della norma stessa in modo da renderla facilmente reperibile, leggibile e comprensibile da parte di tutte le persone interessate. \u00c8 l\u2019esigenza sottolineata nel Decalogue for smart regulation<\/em> elaborato dallo High Level Group of Independent Stakeholders on Administrative Burdens\u00a0<\/em>della UE ed emanato a Stoccolma il 12 novembre 2009, alla quale mi ero ispirato per l\u2019elaborazione, insieme a Michele Tiraboschi, del Codice semplificato del lavoro di cui ho fatto cenno sopra. Una norma come quella che regola le collaborazioni autonome continuative, che riguarda centinaia di migliaia di persone, deve essere immediatamente comprensibile da ciascuna di queste; e \u2013 se si vuole che la norma sia efficace, cio\u00e8 applicata effettivamente \u2013 deve esserne resa possibile la conoscenza, anche senza la necessit\u00e0 della mediazione del consulente.<\/p>\n

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