{"id":64062,"date":"2025-04-26T21:26:29","date_gmt":"2025-04-26T20:26:29","guid":{"rendered":"https:\/\/www.pietroichino.it\/?p=64062"},"modified":"2025-04-26T21:29:57","modified_gmt":"2025-04-26T20:29:57","slug":"esternalizzazioni-servizi-pubblici-e-conflitto-sindacale","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.pietroichino.it\/?p=64062","title":{"rendered":"ESTERNALIZZAZIONI, SERVIZI PUBBLICI E CONFLITTO SINDACALE"},"content":{"rendered":"

I motivi della scelta dell’imprenditore tra l’opzione make<\/em> e l’opzione buy<\/em>, la necessit\u00e0 di discernere attentamente i molti motivi legittimi dall’unico motivo socialmente regressivo, l’impatto della disciplina della materia sull’applicazione della tutela dei servizi pubblici essenziali – Una novit\u00e0 in tema di responsabilit\u00e0 del singolo lavoratore<\/span><\/h4>\n

.<\/span>
\nTrascrizione rivista e corretta della registrazione del mio intervento orale <\/em>al convegno promosso dalla CGS a Montecitorio l\u20198 aprile 2025 – Sono disponibili su questo sito anche le slides delle quali mi sono avvalso<\/a> per la presentazione dello stesso intervento<\/em><\/p>\n

.<\/span>
\n\u00c8 sempre con qualche emozione che rimetto piede qui, alla Camera dei Deputati, dove entrai per la mia prima esperienza parlamentare nel 1979. Ringrazio vivamente di questo invito la Commissione di Garanzia, la sua Presidente Paola Bellocchi e il suo Capo di Gabinetto Giovanni Pino.<\/p>\n

\"\"1. La scelta make or buy<\/strong><\/p>\n

Il tema che sono stato invitato a trattare, quello cio\u00e8 delle esternalizzazioni nel processo produttivo dei servizi pubblici, mi riporta invece a un\u2019esperienza accademica di vent\u2019anni posteriore: la relazione introduttiva al convegno nazionale dell’Associazione italiana di diritto del lavoro che si svolse a Trento nel 1999. In quell’occasione mi proposi di individuare le ragioni d\u2019essere della segmentazione del tessuto produttivo e del variare dei confini dell’impresa, i quali si ampliano o si restringono a seconda delle necessit\u00e0: tema che richiede, per essere studiato, una sinapsi tra scienza giuridica e scienza economica, poich\u00e9 \u00e8 l’economia del lavoro e della produzione che studia i fattori determinanti della segmentazione e gli interessi in gioco, oggetto della disciplina dettata dall\u2019ordinamento. In altre parole, \u00e8 compito della scienza economica individuare ci\u00f2 che pu\u00f2 determinare la scelta dell\u2019imprenditore, posto nell’alternativa tra make, il fare in casa propria coi propri mezzi, assoggettando i fattori della produzione al proprio potere direttivo e organizzativo, e buy, il comprare da altre imprese, il rivolgersi al mercato esterno.<\/p>\n

Secondo una delle teorie economiche pi\u00f9 accreditate, a favore della scelta make, cio\u00e8 della scelta di fare in casa propria, sta essenzialmente il risparmio di costi di transazione individuali, cio\u00e8 di negoziazione tra l’impresa e i singoli protagonisti del processo produttivo: qui il riferimento \u00e8 a uno dei fondatori dell’approccio di Law and Economics, Ronald Coase, cui \u00e8 dovuta la teoria dei costi di transazione come fattore fondamentale dell’organizzazione sociale ed economica. Secondo questa teoria, la ragion d\u2019essere fondamentale dell\u2019impresa stessa \u00e8 il risparmio di costi di transazione: l\u2019imprenditore \u201cacquista l\u2019obbedienza\u201d dei propri dipendenti per non dover ricontrattare con loro di volta in volta le modalit\u00e0 della prestazione lavorativa e poterla invece conformare alla mutevoli esigenze della protezione mediante l\u2019esercizio del potere direttivo e organizzativo.<\/p>\n

Il primo motivo, invece, della scelta buy sta nel potersi concentrare su ci\u00f2 che si fa meglio \u201ccomprando\u201d nel mercato esterno le funzioni che altre imprese riescono a svolgere a minor prezzo o con risultati superiori.<\/p>\n

A questo si aggiunge \u2013 scondo motivo \u2013 il rischio che corre la grande impresa, con l’allungarsi della catena di comando, di incorrere in errori nell’esercizio del potere direttivo: pi\u00f9 si allunga la catena di comando, pi\u00f9 \u00e8 facile che a chi dirige sfugga qualche cosa in periferia; pu\u00f2 allora valere la pena di affrontare qualche costo di transazione in pi\u00f9 per avere un collaboratore esterno pi\u00f9 responsabilizzato circa il risultato utile.<\/p>\n

Poi pu\u00f2 esserci \u2013 terzo motivo tipico della scelta buy \u2013 la necessit\u00e0 di far fronte a picchi di produzione senza dover affrontare i costi di aumento dell\u2019organico permanente dell\u2019impresa. Se il produttore del servizio o del segmento periferico di produzione di semilavorati o altro ha una pluralit\u00e0 di committenti, le oscillazioni nella domanda degli uni possono essere compensate da quelle della domanda degli altri: il produttore decentrato pu\u00f2, cos\u00ec, mettere a frutto la propria maggiore capacit\u00e0 di gestione del rischio delle oscillazioni della domanda espressa da una singola impresa.<\/p>\n

Vi \u00e8 poi un quarto possibile motivo del decentramento produttivo: l’aumento degli oneri di fonte legislativa legato all\u2019aumento delle dimensioni dell\u2019impresa. Il riferimento non \u00e8 soltanto ai maggiori vincoli in materia di stabilit\u00e0 dei posti di lavoro, ma anche alla perdita di possibili vantaggi fiscali e amministrativi riservati alle imprese di dimensioni minori. Il legislatore dovrebbe fare una riflessione approfondita a questo proposito: con la tendenza diffusa a stabilire soglie dimensionali per l\u2019applicazione di determinati oneri od obblighi, per cui certi regimi pi\u00f9 onerosi si applicano al di sopra dei 15, dei 35, dei 100, dei 500 dipendenti, e cos\u00ec via, si genera un incentivo improprio alla segmentazione dell’impresa, una vera e propria distorsione.<\/p>\n

Infine, un incentivo al decentramento produttivo pu\u00f2 essere tipicamente costituito anche dal risparmio di costi di transazione di natura sindacale. L’impresa pi\u00f9 piccola sfugge pi\u00f9 facilmente alla presa organizzativa dei sindacati e quindi all\u2019assoggettamento alla contrattazione collettiva: \u00e8 pi\u00f9 difficile organizzare sindacalmente i lavoratori dispersi in un pulviscolo di imprese piccole, che i lavoratori dipendenti di una grande impresa, la quale in un certo senso \u201cregala\u201d all\u2019associazione sindacale il \u201ccollettivo\u201d dei lavoratori gi\u00e0 riunito e organizzato.
\nAbbiamo dunque individuato cinque determinanti tipiche della scelta buy. Osserviamo ora che mentre le prime quattro devono essere considerate come motivi pienamente legittimi del decentramento produttivo, diverso \u00e8 invece il discorso in relazione alla quinta: il risparmio dei costi di transazione sindacale. \u00c8 proprio la presenza di questa quinta possibile determinante che induce legislatore e organizzazioni sindacali a diffidare del decentramento produttivo. E accade pure che la possibile valenza per cos\u00ec dire \u201cantisindacale\u201d del decentramento produttivo induca legislatore, sindacato e talvolta gli stessi giudici del Lavoro a contrastare pi\u00f9 del dovuto il fenomeno del decentramento produttivo, imponendo restrizioni che sacrificano indebitamente le altre possibili esigenze cui la segmentazione dell\u2019impresa pu\u00f2 legittimamente rispondere.<\/p>\n

\"\"2. La tecnica normativa appropriata per neutralizzare il quinto motivo della scelta buy<\/em><\/strong><\/p>\n

L\u2019immagine di sottofondo che compare nella slide che sto proiettando era l’immagine che nella relazione del 1999 al convegno dell’Associazione giuslavoristica proposi per dar conto della estrema frammentabilit\u00e0 dell’impresa.<\/p>\n

Oggi, a differenza di un secolo o anche solo mezzo secolo fa, ogni funzione imprenditoriale \u00e8 suscettibile di essere esternalizzata, comprese le funzioni pi\u00f9 intimamente proprie dell’impresa, quali la tenuta della contabilit\u00e0, la redazione del bilancio, la gestione del personale. Resta il fatto che la possibilit\u00e0 di segmentazione del processo produttivo \u00e8 essenziale per consentire l\u2019evoluzione tecnologica: se questo corollario della libert\u00e0 d\u2019impresa non fosse dato, il progresso tecno-organizzativo ne risulterebbe compresso. Il problema \u00e8 discernere i motivi buoni di questa segmentazione dal possibile motivo cattivo; e responsabilizzare l’impresa che si colloca in posizione dominante riguardo all’impatto sociale ed ecologico dell\u2019attivit\u00e0 dell\u2019intera filiera.<\/p>\n

Responsabilizzazione che, per\u00f2, non deve significare ostilit\u00e0 preconcetta nei confronti del decentramento produttivo.<\/p>\n

La tecnica normativa con cui l’ordinamento si propone di \u201cdisattivare\u201d il motivo cattivo della scelta buy che abbiamo individuato sopra \u2013 ovvero la valenza \u201cantisindacale\u201d del decentramento produttivo \u2013 \u00e8 essenzialmente l’imposizione di una corresponsabilit\u00e0 solidale della committente per i debiti retributivi e contributivi dell’appaltatrice o della subappaltatrice. La Corte costituzionale recentemente, con la sentenza n. 254\/2017, \u00e8 arrivata a considerare questo principio di corresponsabilit\u00e0 solidale come una sorta di principio generale dell’ordinamento su questa materia. Quanto agli standard di trattamento, non si arriva ancora a imporre una regola di parit\u00e0 fra dipendenti della committente e dipendenti dell’appaltatrice, ma si impone l’applicazione di standard collettivi minimi comuni.
\nLa mia impressione \u2013 questo \u00e8 il nucleo essenziale del discorso che sto proponendovi oggi \u2013 \u00e8 che questo intervento regolativo sia difettoso nella sua architettura: sia un po’ grossolano, non colga il nocciolo del problema. Esso ha il difetto di essere impreciso, di colpire pi\u00f9 estesamente del necessario la scelta buy rispetto alla scelta make. Vediamo perch\u00e9.<\/p>\n

Osserviamo, innanzitutto, che non sempre la committente \u00e8 l’impresa pi\u00f9 forte nel rapporto con l’appaltatrice. Non \u00e8 infrequente che la committente sia di dimensioni inferiori o comunque dotata di forza di mercato minore rispetto all’appaltatrice (si pensi per esempio ai servizi informatici resi da una grande High Tech a un\u2019impresa di dimensioni piccole o medie): quando questo accade, \u00e8 facile comprendere che viene meno la stessa ragion d\u2019essere dell\u2019intervento protettivo dell\u2019ordinamento.
\nVa dunque valutata, invece, la possibilit\u00e0 di assumere come criterio generale per l’attivazione della protezione non la pura e semplice qualifica di un\u2019impresa come committente e dell’altra come appaltatrice, bens\u00ec il criterio assai pi\u00f9 preciso della dipendenza economica dell’appaltatrice dalla committente. L\u00e0 dove fra due imprese si instauri un rapporto di dominanza\/dipendenza, la protezione potrebbe essere anche pi\u00f9 incisiva di quella oggi in vigore. Se l’area di applicazione della disciplina protettiva \u00e8 definita dal rapporto di dipendenza economica dell\u2019appaltatrice dalla committente \u2013 dipendenza individuata dalla durata, cio\u00e8 dal fatto che il rapporto continui a lungo nel tempo, e dalla monocommittenza, ovvero dal fatto che l\u2019appaltatrice tragga dal rapporto pi\u00f9 del 75 o dell’80 per cento del proprio fatturato \u2013 allora alla regola della corresponsabilit\u00e0 solidale potrebbe affiancarsi una regola di vera e propria parit\u00e0 di trattamento tra i dipendenti dell\u2019una e dell\u2019altra impresa, che \u00e8 assai pi\u00f9 penetrante. E che disinnesca il possibile \u201cmotivo antisindacale\u201d della scelta buy molto pi\u00f9 efficacemente di quanto non faccia la regola della mera corresponsabilit\u00e0 solidale.<\/p>\n

Questo aiuterebbe anche a contenere le reazioni luddiste al processo di specializzazione del tessuto produttivo che, come dicevo all\u2019inizio, \u00e8 in s\u00e9 un processo meritevole di essere protetto, non avversato. Una protezione pi\u00f9 mirata e al tempo stesso pi\u00f9 incisiva contribuirebbe a stemperare l’ostilit\u00e0 a priori verso la segmentazione del processo produttivo, che talvolta si esprime in orientamenti giurisprudenziali a mio avviso non del tutto razionali: non ho qui il modo di estendere l’esposizione per giustificare questa affermazione critica, ma l’ho fatto per iscritto altrove.<\/p>\n

La stessa ostilit\u00e0 a priori si esprime anche nel comportamento di alcune associazioni sindacali non confederali, soprattutto nel settore della logistica per la grande distribuzione, dove si assiste talvolta, soprattutto nel nord del Paese, a una vera e propria guerriglia organizzata contro gli appalti di servizi di logistica. Questa guerriglia si esprime oggi soprattutto nell’adozione dello strumento l’arma del blocco degli accessi alle piattaforme logistiche come arma strategica; arma che viene diffusamente usata addirittura prescindendo dalla proclamazione dello sciopero: si procede al blocco dei cancelli senza neppure proclamare lo sciopero (e talvolta addirittura affidando l\u2019attuazione del blocco a persone non dipendenti, totalmente estranee all’azienda che viene aggredita). Sulla legittimit\u00e0 o no di questa forma di lotta \u00e8 in atto un contrasto giurisprudenziale che la Cassazione sar\u00e0 presto chiamata a risolvere; ma la Commissione di Garanzia si \u00e8 gi\u00e0 pronunciata molto chiaramente il 9 dicembre del 2023 nel senso della illegittimit\u00e0 di queste forme di lotta, avvertendo altres\u00ec che esse possono pregiudicare anche diritti di rilievo costituzionale protetti dalla disciplina dei servizi pubblici essenziali: come nel caso in cui il blocco impedisca la distribuzione di farmaci, oppure il rifornimento quotidiano di refezioni scolastiche, ospedaliere, di case di riposo per anziani o di istituti di pena.<\/p>\n

\"\"

Il professor Giuseppe Santoro Passarelli, presidente della Commissione di Garanzia fino al marzo 2023<\/p><\/div>\n

3. La corresponsabilit\u00e0 della committente per la tutela degli utenti di servizi pubblici essenziali<\/strong><\/p>\n

Siamo cos\u00ec arrivati alla questione che immagino pi\u00f9 stia a cuore alla Commissione di Garanzia, nell\u2019ampia tematica cui \u00e8 dedicato questo nostro incontro dalla Commissione stessa promosso: la questione, cio\u00e8, della corresponsabilit\u00e0 solidale tra committente e appaltatrice per il rispetto delle regole che disciplinano il conflitto sindacale nei settori coperti dalla legge n. 146 del 1990.<\/p>\n

Su questo tema la stessa Commissione di Garanzia si \u00e8 pronunciata con due affermazioni di grande rilievo. La prima \u00e8 contenuta in una delibera del 14 giugno 2022 nella quale si legge che<\/p>\n

nel perimetro del conflitto collettivo sono inclusi tutti i soggetti che proclamano o aderiscono a uno sciopero, le imprese erogatrici dei servizi pubblici essenziali e i lavoratori alle loro dipendenze.<\/em><\/p>\n

L\u2019altra affermazione importante su questa materia \u00e8 quella secondo cui la qualit\u00e0 di parte del conflitto deve essere estesa anche \u201calla stazione appaltante\u201d (che pu\u00f2 non essere un’impresa: pu\u00f2 essere il Comune, per esempio), la quale \u201cha il dovere di diligenza e vigilanza […] sul rispetto dei diritti degli utenti […] (c.d. prestazioni indispensabili di filiera)\u201d.<\/p>\n

Si tratta di due affermazioni molto importanti e dense di conseguenze sul piano pratico. La conseguenza pi\u00f9 rilevante \u00e8 la responsabilit\u00e0 della committente per i comportamenti dell’appaltatrice. Il meccanismo predisposto dalla legge n. 146 del 1990 pone al centro i diritti degli utenti vincolando tutti gli operatori, dalla committente fino all’ultima subappaltatrice, coinvolti nella produzione del servizio pubblico a cooperare affinch\u00e9 non si verifichino lesioni di quel diritto; pertanto, anche la committente \u2013 che sia impresa o ente pubblico \u2013 del servizio, o della fornitura necessaria per la produzione del servizio stesso, deve considerarsi soggetta allo stesso vincolo. La regola vale anche quando committente non \u00e8 un’impresa ma \u00e8 per esempio l’ente pubblico, come l\u2019amministrazione regionale o il municipio. Anche la stazione appaltante non impresa deve dunque astenersi da comportamenti che possano favorire il conflitto, come i ritardi nei pagamenti del corrispettivo dell’appalto, oppure i ritardi ingiustificati nel rinnovo del contratto collettivo.<\/p>\n

4. Sulla corresponsabilit\u00e0 del singolo lavoratore per la garanzia del diritto dell\u2019utente al preavviso circa la sospensione del servizio pubblico essenziale<\/strong><\/p>\n

Concludo con una osservazione che pu\u00f2 apparire estranea al tema di questo incontro, ma in realt\u00e0 non lo \u00e8: la responsabilit\u00e0 per la garanzia dei servizi pubblici essenziali riguarda anche la singola persona che lavora.<\/p>\n

Abbiamo visto come la Commissione di Garanzia abbia precisato, il 14 giugno 2022, che anche la singola persona coinvolta nella produzione di un servizio pubblico essenziale, cos\u00ec come l’ultima delle imprese subappaltatrici, \u00e8 tenuta a cooperare al rispetto dei diritti e dell’utente: \u201cnel perimetro del conflitto collettivo sono inclusi tutti i soggetti che proclamano o aderiscono a uno sciopero, le imprese erogatrici dei servizi pubblici essenziali e i lavoratori alle loro dipendenze\u201d. Quand\u2019anche non si voglia assimilare la singola persona che lavora per produrre il servizio all’appaltatrice o alla subappaltatrice, l\u2019affermazione della Commissione di Garanzia test\u00e9 citata non lascia spazio ad alcun dubbio sul fatto che la persona stessa \u00e8 comunque corresponsabile con la datrice di lavoro, cos\u00ec come con il sindacato che ha proclamato lo sciopero, per il rispetto del diritto degli utenti all\u2019informazione preventiva sull\u2019interruzione del servizio.<\/p>\n

Ne consegue che l’impresa o ente fornitore del servizio pubblico essenziale ha il diritto e il dovere di chiedere preventivamente a ciascun dipendente se aderisce allo sciopero proclamato, in modo da poter adempiere compiutamente l’obbligo di informazione preventiva degli utenti. La mancata risposta o la risposta non veritiera dovrebbe essere considerata come una mancanza suscettibile di sanzione disciplinare.<\/p>\n

\"\"

Giuseppe Dossetti<\/p><\/div>\n

Si obietta che in questo modo la persona interessata potrebbe essere soggetta a pressioni volte a impedire la sua partecipazione allo sciopero; ma noi sappiamo quanto i giudici siano attrezzati per reprimere con immediatezza qualsiasi comportamento volto a dissuadere dall’aderire o dal partecipare a uno sciopero. Si obietta, ancora, che questa richiesta preventiva lederebbe la libert\u00e0 e la dignit\u00e0 della persona che lavora; ma \u00e8 vero l\u2019esatto contrario. Chiunque legga gli interventi dei padri costituenti e in particolare quelli di Giuseppe di Vittorio, Giuseppe Dossetti, Palmiro Togliatti, Aldo Moro, Lelio Basso, nel dibattito all\u2019Assemblea costituente sulla norma in materia di diritto di sciopero \u2013 qui attingo, come \u00e8 ovvio, al libro curato pochi anni fa dal professor Pino \u2013 \u00e8 colpito dalla frequenza con la quale in questi interventi ricorre il riferimento all\u2019autodisciplina e moderazione dei lavoratori e delle loro associazioni nel ricorso a questa forma di lotta, al loro senso di responsabilit\u00e0 nei confronti della cittadinanza; riferimento chiaramente mirato ad affermare l\u2019idea che proprio in un esercizio del diritto di sciopero misurato, corretto, sempre scrupolosamente attento a non ledere diritti e interessi di soggetti estranei al conflitto, si esprime la forza stessa di questa forma di lotta e la dignit\u00e0 di chi ad essa fa ricorso. Proprio questa dignit\u00e0, al contrario, \u00e8 svilita dalla prassi oggi diffusa di considerare i lavoratori come soggetti capite deminuti, non annoverabili tra i \u201cprotagonisti del conflitto\u201d, quindi non responsabili di assicurare la tempestiva informazione del cittadino utente circa gli effetti concreti del conflitto sindacale.<\/p>\n

La notizia dell\u2019adesione della singola persona allo sciopero non pu\u00f2 considerarsi in alcun modo come una \u201cnotizia riservata\u201d: lo sciopero stesso \u00e8, per sua natura, un comportamento eminentemente \u201cpubblico\u201d, la cui forza dipende dall\u2019adesione e partecipazione visibile de3i lavoratori che ad esso danno vita. Non vi \u00e8 dunque alcun motivo apprezzabile per cui al datore di lavoro dovrebbe essere inibito di chiedere a ciascun dipendente di manifestare la propria decisione circa l\u2019adesione o no allo sciopero proclamato, con l\u2019anticipo necessario affinch\u00e9 sia assicurato il diritto dei cittadini-utenti al preavviso circa la sospensione del servizio.<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

I motivi della scelta dell’imprenditore tra l’opzione make e l’opzione buy, la necessit\u00e0 di discernere attentamente i molti motivi legittimi dall’unico motivo socialmente regressivo, l’impatto della disciplina della materia sull’applicazione della tutela dei servizi pubblici essenziali – Una novit\u00e0 in tema di responsabilit\u00e0 del singolo lavoratore . Trascrizione rivista e corretta della registrazione del mio […]<\/p>\n","protected":false},"author":7,"featured_media":0,"comment_status":"closed","ping_status":"closed","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[9,14,11],"tags":[],"class_list":["post-64062","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-21-lavoro","category-26-saggi","category-23-sindacato"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.pietroichino.it\/index.php?rest_route=\/wp\/v2\/posts\/64062","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.pietroichino.it\/index.php?rest_route=\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.pietroichino.it\/index.php?rest_route=\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.pietroichino.it\/index.php?rest_route=\/wp\/v2\/users\/7"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.pietroichino.it\/index.php?rest_route=%2Fwp%2Fv2%2Fcomments&post=64062"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.pietroichino.it\/index.php?rest_route=\/wp\/v2\/posts\/64062\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.pietroichino.it\/index.php?rest_route=%2Fwp%2Fv2%2Fmedia&parent=64062"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.pietroichino.it\/index.php?rest_route=%2Fwp%2Fv2%2Fcategories&post=64062"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.pietroichino.it\/index.php?rest_route=%2Fwp%2Fv2%2Ftags&post=64062"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}