{"id":6697,"date":"2009-12-18T16:40:13","date_gmt":"2009-12-18T15:40:13","guid":{"rendered":"https:\/\/www.pietroichino.it\/?p=6697"},"modified":"2009-12-20T23:55:58","modified_gmt":"2009-12-20T22:55:58","slug":"commento-di-alessandro-bellavista-al-decreto-brunetta","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.pietroichino.it\/?p=6697","title":{"rendered":"UN COMMENTO DI ALESSANDRO BELLAVISTA AL DECRETO BRUNETTA"},"content":{"rendered":"

TRA GLI ASPETTI POSITIVI L’AFFERMAZIONE NETTA DEI PRINCIPI DI TRASPARENZA TOTALE E DI VALUTAZIONE INDIPENDENTE. TRA QUELLI NEGATIVI LA RILEGIFICAZIONE DELLA MATERIA, CON LA CORRISPONDENTE RIDUZIONE DELL’AUTONOMIA COLLETTIVA, CHE SOTTINTENDE UNA FONDAMENTALE SFIDUCIA DEL LEGISLATORE NELLA CAPACITA’ DEL MANAGEMENT<\/em>\u00a0PUBBLICO DI RIAPPROPRIARSI DELLE PROPRIE PREROGATIVE DIRIGENZIALI<\/span><\/p>\n

Il testo che segue, di Alessandro Bellavista <\/strong>(ordinario di diritto del lavoro nell’Universit\u00e0 di Palermo), costituisce una appendice\u00a0– redatta in funzione della pubblicazione degli atti congressuali –\u00a0alla sua relazione introduttiva al congresso dell’Associazione Italiana di Diritto del Lavoro e Sicurezza Sociale svoltosi a Catania\u00a0dal 21\u00a0al 23 maggio 2009, sul tema “Il datore di lavoro pubblico”<\/a>. V. anche, , nel Portale della trasparenza e della valutazione<\/a>,\u00a0il testo della legge n. 15\/2009 e del decreto delegato, n. 150\/2009.
\n<\/em><\/p>\n

<\/em>Quasi simultaneamente alla definizione della presente relazione, il Governo aveva esitato lo schema di decreto legislativo attuativo della legge n. 15\/2009. E, in effetti, l\u2019esposizione orale dei punti salienti della relazione e gli interventi al riguardo dei congressisti hanno avuto come sfondo anche la bozza di decreto che gi\u00e0 circolava, mediante la sua pubblicazione sul sito istituzionale del Ministero per la pubblica amministrazione e l\u2019innovazione. A seguito del completamento del percorso procedurale, delineato nella legge n. 15\/2009 e, in particolare, acquisiti l\u2019intesa e il parere della Conferenza unificata, il Governo, nella seduta del 9 ottobre 2009, ha emanato il testo definitivo del decreto legislativo: e cio\u00e8, il d.lgs. 27 ottobre 2009, n. 150, avente come titolo \u201cAttuazione della legge 4 marzo 2009, n. 15, in materia di ottimizzazione della produttivit\u00e0 del lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni\u201d.<\/p>\n

L\u2019esposizione dettagliata dei contenuti del decreto va al di l\u00e0 dei limiti di questa appendice che ha il solo scopo di riprendere alcuni dei punti trattati dalla relazione e verificare se e in che modo le relative indicazioni della legge delega siano state recepite. Anzitutto, va detto che il decreto, al pari della legge delega, contiene luci e ombre. Quanto alle luci, \u00e8 da apprezzare il tentativo del legislatore di costruire un modello normativo volto ad imporre a tutte le pubbliche amministrazioni di realizzare i principi della valutazione indipendente e della trasparenza totale, con la finalit\u00e0 del miglioramento della qualit\u00e0 dei servizi offerti e perseguendo il risultato ultimo della soddisfazione dei cittadini-utenti. Tuttavia, il sistema congegnato \u00e8 in toto<\/em> vincolante solo per le amministrazioni statali, mentre gli enti territoriali hanno un relativo margine di adeguamento non del tutto chiaro e che pu\u00f2 permettere anche soluzioni contrastanti con lo scopo perseguito dal legislatore.<\/p>\n

Il decreto, in sintonia con la legge delega, resta laconico sulla responsabilit\u00e0 delle amministrazioni statali che non attuano il modello di valutazione e trasparenza o non raggiungono un adeguato livello di performance (ormai la lingua italiana \u00e8 decaduta a tal punto che il legislatore fa uso di termini d\u2019importazione!). A questo proposito, \u00e8 sorprendente l\u2019art. 15 del decreto, intitolato \u201cresponsabilit\u00e0 dell\u2019organo di indirizzo politico-amministrativo\u201d. La disposizione, in evidente contraddizione con il suo titolo, si limita a fissare i compiti degli organi di indirizzo politico-amministrativo quanto all\u2019attuazione del modello definito dal legislatore. Per\u00f2, essa non prevede alcuna sanzione nei confronti degli organi di indirizzo politico-amministrativo nel caso di mancato adempimento delle relative prescrizioni. La non attuazione del sistema di misurazione, valutazione e trasparenza della performance comporta sanzioni solo a carico dei dirigenti, e, qualora non vengano conseguiti gli obiettivi predefiniti, anche a danno dei lavoratori sotto il profilo della mancata erogazione degli incentivi previsti dalla contrattazione integrativa. Inoltre, nel decreto manca l\u2019attuazione della previsione della legge delega secondo cui le amministrazioni pubbliche che avessero raggiunto una soglia di efficienza inferiore allo standard predefinito sarebbero state gravate da un obbligo di riallineamento, la cui violazione logicamente avrebbe dovuto essere assistita da un adeguato meccanismo sanzionatorio. L\u2019unico riferimento al riguardo \u00e8 che la collocazione dell\u2019amministrazione nella graduatoria di performance, predisposta dalla nuova Commissione di cui all\u2019art. 13 del d.lgs. n. 150\/2009, incide sulla distribuzione della quantit\u00e0 di risorse\u00a0 disponibili per la contrattazione integrativa. Peraltro, il Governo ha scorporato dal decreto la parte relativa alla cosiddetta class action, che al momento risulta essere regolata in uno schema di decreto legislativo in fase di elaborazione.<\/p>\n

Insomma, tutto il decreto, anche qui come nella legge delega, \u00e8 pervaso dal mito della superiorit\u00e0 della regolazione unilaterale del lavoro pubblico rispetto a quella per via contrattuale. Forse alcune precisazioni sarebbero state necessarie. In effetti, in alcuni casi, la contrattazione collettiva nazionale e, molto pi\u00f9 frequentemente, quella integrativa sono andate oltre i limiti fissati dalle rispettive fonti (per la prima, la legge; per la seconda, la legge e lo stesso contratto nazionale). L\u2019interazione tra i due livelli contrattuali ha prodotto molteplici effetti perversi:\u00a0 la negoziazione su materie tipicamente organizzative, rientranti nelle prerogative dirigenziali e quindi non contrattabili, alla strega di una coerente lettura del quadro normativo di riferimento; la creazione di istituti fantasiosi e bizzarri, la cui applicazione ha sempre determinato un incremento della spesa pubblica; il disegno di un sistema di partecipazione sindacale estremamente intricato, in cui talvolta \u00e8 impossibile comprendere quali siano le materie oggetto delle singole forme di partecipazione (informazione, consultazione, concertazione, contrattazione) con l\u2019inevitabile propensione, nella realt\u00e0 effettuale, a fare confluire il tutto in una sostanziale cogestione analoga a quella tanto deprecata in voga sotto il regime della legge quadro del 1983.<\/p>\n

E\u2019 quindi condivisibile l\u2019obiettivo dichiarato dall\u2019art. 1 del decreto di assicurare \u201cil rispetto degli ambiti riservati rispettivamente alla legge e alla contrattazione collettiva\u201d e, come con ostinazione\u00a0 si precisa in ben altre due disposizioni (cfr. gli artt. 32 e 53), \u201cil rispetto della ripartizione tra le materie sottoposte alla legge, nonch\u00e9, sulla base di questa, ad atti organizzativi e all\u2019autonoma determinazione dei dirigenti, e quelle sottoposte alla contrattazione collettiva\u201d. Tuttavia, proprio questa finalit\u00e0 poteva essere meglio realizzata con piccoli interventi di manutenzione normativa e soprattutto con una pi\u00f9 coerente strategia contrattuale del negoziatore pubblico.<\/p>\n

Cos\u00ec, il decreto sceglie la strada di una forte riduzione dello spazio negoziale. In sostanza, su alcune materie tipicamente inerenti al rapporto di lavoro (sanzioni disciplinari, valutazione delle prestazioni e percentuali di personale aventi diritto al trattamento accessorio, mobilit\u00e0, progressioni economiche), la contrattazione collettiva (nazionale e integrativa) potr\u00e0 intervenire solo nei ristretti limiti fissati dalla dettagliata e inderogabile regolazione legislativa. Ad esempio, \u00e8 stabilito in modo perentorio che vi dovranno essere quote di personale escluse dal godimento dei premi di produttivit\u00e0, indipendentemente dal livello di performance raggiunto dall\u2019amministrazione presso cui prestano servizio. Meno rilevante \u00e8 la previsione esplicita di alcune materie escluse dalla contrattazione collettiva, poich\u00e9 si tratta di oggetti rientranti nell\u2019organizzazione e che, gi\u00e0 prima della riforma, erano ritenuti non contrattabili in base al quadro normativo di riferimento.<\/p>\n

Il sistema contrattuale nazionale risulta oggi intensamente centralizzato, tramite una forte riduzione dei comparti (che dovrebbero essere al massimo quattro) e con l\u2019attribuzione del ruolo di vero e proprio dominus al Governo, comprimendo in modo netto l\u2019autodeterminazione delle varie amministrazioni. Cos\u00ec, dovrebbe scomparire il comparto Universit\u00e0; e la Conferenza dei Rettori, che prima esprimeva un proprio comitato di settore, si limiterebbe ad essere sentita dal Governo al fine della predisposizione dell\u2019atto di indirizzo all\u2019Aran. Laddove l\u2019autonomia degli enti \u00e8 consacrata costituzionalmente, il decreto ammette l\u2019esistenza di uno o pi\u00f9 comparti per gli enti territoriali, e di due correlativi comitati di settore, ma sancisce che \u201cle risorse per gli incrementi retributivi per il rinnovo dei contratti collettivi nazionali delle amministrazioni regionali, locali e degli enti del Servizio sanitario nazionale sono definite dal Governo\u2026previa consultazione con le rappresentanze istituzionali del sistema delle autonomie\u201d. La disposizione \u00e8 probabilmente talmente invasiva che il decreto \u00e8 costretto, in premessa, nella parte motivazionale, a sottolineare che \u201cgli enti territoriali chiedevano di prevedere che la determinazione delle risorse per gli incrementi retributivi destinati al rinnovo\u201d dei suddetti contratti \u201cavvenga previa concertazione con le proprie rappresentanze\u201d.<\/p>\n

La contrattazione integrativa \u00e8 messa drasticamente sotto tutela ed \u00e8 assoggettata a stringenti limiti, quanto alle procedure da seguire, e a densi controlli sul rispetto delle compatibilit\u00e0 economiche e delle relative competenze regolative.<\/p>\n

L\u2019impressione \u00e8 che il legislatore delegato non si fidi proprio delle amministrazioni pubbliche quando agiscono a livello nazionale e integrativo come attori negoziali: vale a dire quando svolgono una funzione tipica del datore di lavoro.<\/p>\n

Beninteso, com\u2019\u00e8 stato acutamente da tempo osservato, la precondizione per un virtuoso utilizzo del metodo della regolazione contrattuale dei rapporti di lavoro nel settore pubblico \u00e8 rappresentata dall\u2019esistenza di un effettivo contrasto di interessi tra le due parti della negoziazione. Se si tiene conto dell\u2019esperienza precedente all\u2019apertura al metodo contrattuale e cio\u00e8 della fase della gestione per via unilaterale delle dinamiche del lavoro pubblico, si \u00e8 proprio sicuri che la soluzione migliore sia proprio quella del ritorno a tale tecnica? Se nel contesto del lavoro pubblico manca un effettivo contrasto di interessi tra chi dovrebbe svolgere le funzioni di datore di lavoro e i lavoratori dipendenti, chi \u00e8 che assicura che le ragioni politiche ed elettorali non prevalgano comunque anche ripristinando la regolazione unilaterale? Quantomeno, la contrattazione collettiva ha il pregio di rendere trasparenti i fenomeni collusivi, mentre la storia insegna che la regolazione unilaterale, di unilaterale ha avuto solo l\u2019apparenza, perch\u00e9 in realt\u00e0 \u00e8 stata frutto di contrattazioni informali e di pressioni di vario genere. Il rischio che si ripropongano vicende del genere \u00e8 evidente. Va poi considerato che proprio la centralizzazione del sistema contrattuale nazionale, con il conseguente ruolo di dominus del Governo, favorir\u00e0 l\u2019emersione di istanze e di incentivi politici-elettorali ed enfatizzer\u00e0 il primato dello scambio politico nelle relazioni sindacali rispetto alla considerazione delle esigenze tipiche di un qualunque datore di lavoro. Cos\u00ec, un tale sistema permette un rientro in pompa magna della politica in ogni momento della gestione del lavoro pubblico e presenta poi il pericolo di contraddire apertamente il tanto esaltato principio di distinzione tra politica e amministrazione, che ormai, secondo la consolidata giurisprudenza della Corte costituzionale, rappresenta un inderogabile valore costituzionale: il quale dovrebbe imporre l\u2019allontanamento, sia formale sia sostanziale, della politica dal concreto governo del lavoro pubblico.<\/p>\n

Altro punto di intervento del decreto \u00e8 la dirigenza amministrativa. L\u2019obiettivo dichiarato \u00e8 quello di assicurare \u201cil rafforzamento dell\u2019autonomia, dei poteri e della responsabilit\u00e0 della dirigenza\u201d. L\u2019autonomia della dirigenza, com\u2019\u00e8 noto, pu\u00f2 essere compromessa dalla \u201ccattura\u201d del dirigente da parte degli organi politici e\/o ad opera della controparte sindacale. L\u2019effettivit\u00e0 della capacit\u00e0 di resistenza del dirigente di fronte alle organizzazioni sindacali dei lavoratori dipende per\u00f2 dalla possibilit\u00e0 di non essere esposto a richiami dei vertici politici per addolcire il tono della gestione dei rapporti sindacali, allo scopo di tenere conto di esigenze elettorali o di pace sociale lato sensu<\/em>. Pertanto, l\u2019autonomia dirigenziale \u00e8 essenzialmente autonomia rispetto agli organi politici e, solo dopo, nei confronti di altre forme di pressione.<\/p>\n

In primo luogo, il decreto interviene sulla disciplina del conferimento degli incarichi e pone nuovi limiti alla discrezionalit\u00e0 dei vertici politici nella scelta dei dirigenti da preporre agli incarichi. Ora, l\u2019art. 40 del decreto novella l\u2019art. 19 del d.lgs. n. 165\/2001 e, recependo gli spunti provenienti dalla contrattazione collettiva delle aree dirigenziali, prevede un meccanismo di pubblicizzazione dei posti di funzione disponibili in modo tale da consentire ai dirigenti di ruolo di presentare la loro candidatura e lasciando intendere che la scelta dovrebbe basarsi su una procedura di tipo paraconcorsuale: in effetti, la disposizione dice che l\u2019amministrazione \u201cvaluta\u201d le disponibilit\u00e0 dei dirigenti che abbiano presentato la loro candidatura. Ovviamente, solo l\u2019esperienza applicativa dell\u2019enunciato sar\u00e0 in grado di fornire un apprezzamento in ordine alla sua pregnanza. Per\u00f2, \u00e8 chiaro che essa apre ad un intenso controllo giudiziale sul rispetto dei requisiti per il conferimento degli incarichi, pure arricchiti dall\u2019art. 40 del decreto con l\u2019aggiunta del principio che si debba tenere conto della valutazione riportata dal dirigente negli incarichi precedenti. Poi, la disposizione afferma, e fin qui nulla di nuovo, che la revoca pu\u00f2 avvenire solo nei casi di responsabilit\u00e0 dirigenziale. Importante \u00e8 l\u2019intervento normativo che pone qualche limite alle forme di revoca mascherate per mezzo della mancata conferma dell\u2019incarico una volta che questo sia giunto a scadenza. Infatti, il nuovo comma 1-ter dell\u2019art. 19 del d.lgs. n. 165\/2001 precisa che \u201cl\u2019amministrazione che, in dipendenza dei processi di riorganizzazione ovvero alla scadenza, in assenza di una valutazione negativa, non intende confermare l\u2019incarico conferito al dirigente, \u00e8 tenuta a darne idonea e motivata comunicazione al dirigente stesso con un preavviso congruo, prospettando i posti disponibili per un nuovo incarico\u201d. L\u2019enunciato comporta un miglioramento della situazione esistente, in cui, alla scadenza dell\u2019incarico, il dirigente, anche se valutato positivamente, \u00e8 di fatto nelle mani del titolare del potere di investitura, quanto alla decisione di confermarlo nell\u2019incarico cessato o di assegnargli altri posti di funzione. La tutela garantita dalla clausola di salvaguardia, presente in alcuni contratti delle aree dirigenziali, offre solo una garanzia economica e, per giunta, la medesima clausola \u00e8 sicuramente illegittima perch\u00e9, come ha di recente nuovamente ribadito la Corte dei conti, \u00e8 in contrasto con norme inderogabili di legge. Va qui sottolineato che la soluzione pi\u00f9 semplice, conforme al principio di distinzione tra politica e amministrazione e tale da assicurare un reale rafforzamento dell\u2019autonomia dirigenziale, sarebbe quella di prevedere sic et simpliciter<\/em> che, in mancanza di valutazione negativa, il titolare del potere di nomina debba confermare il dirigente nell\u2019incarico scaduto, e che eventualmente possa adibirlo ad altro incarico solo con il suo consenso. In questo modo, si immetterebbe nel sistema un incentivo per attivare il circuito autonomia-responsabilit\u00e0, perch\u00e9 solo dalla valutazione (quindi da un fatto oggettivo) dipenderebbe la sorte del dirigente, eliminando ogni spazio di discrezionalit\u00e0 degli organi politici quanto alla decisione se confermare o meno l\u2019incarico scaduto. Dalla timidezza della disposizione del decreto emerge come il legislatore sia stato sensibile alle preoccupazioni della politica di perdere il controllo sulle amministrazioni e soprattutto di mantenere il sostanziale governo delle stesse lasciando i dirigenti, formalmente titolari esclusivi dei poteri di gestione, in una posizione di debolezza e precariet\u00e0. La verit\u00e0 di questa affermazione risulta anche da quella parte del nuovo art. 24 del d.lgs. n. 165\/2001, novellato dall\u2019art. 45 del decreto, secondo cui la mancata attivazione del sistema di valutazione predisposto dalla riforma, decorso il periodo transitorio ivi fissato, produce l\u2019unica conseguenza del divieto di corrispondere la retribuzione di risultato ai dirigenti. Se, come emerge da tutte le disposizioni del decreto, l\u2019attivazione effettiva del sistema di valutazione dipende dall\u2019iniziativa dell\u2019organo di indirizzo politico-amministrativo, allora, proprio per garantire l\u2019efficacia del comando del legislatore, bisognava anche prevedere che, in caso di non predisposizione del suddetto sistema, l\u2019organo di indirizzo politico-amministrativo avrebbe dovuto confermare i dirigenti negli incarichi scaduti. Cos\u00ec, l\u2019organo di indirizzo politico-amministrativo sarebbe spinto a muoversi nella direzione propugnata dal legislatore, altrimenti perderebbe una leva fondamentale per il governo delle amministrazioni.<\/p>\n

D\u2019altra parte, l\u2019autonomia dirigenziale appare fortemente condizionata dalle rigide prescrizioni legislative che fissano nel dettaglio i percorsi da seguire quanto all\u2019esercizio dei poteri gestionali, come nel caso delle sanzioni disciplinari, dell\u2019attribuzione dei premi, dell\u2019individuazione degli esuberi di personale. Qui risalta una sfiducia del legislatore nei confronti della dirigenza pubblica, ritenuta incapace di decidere con autonomia e\u00a0 alla quale \u00e8 necessario fornire una rigorosa road map<\/em> per orientarsi nello svolgimento delle sue funzioni tipiche. Mutatis mutandis, il resto del personale \u00e8 considerato alla stregua di carne da cannone, il cui comportamento va indirizzato tramite un uso accorto del bastone (il potere disciplinare) e la carota (i premi e la carriera). Il modello prefigurato \u00e8 quello della pubblica amministrazione come una caserma ovvero che adotta uno schema, alla Foucault, del tipo \u201csorvegliare e punire\u201d. Con ci\u00f2 si trascura quanto sia importante invece un\u2019articolata strategia di coinvolgimento, in modo tale da agire con pazienza sul piano culturale e fare s\u00ec che gli stessi dipendenti vedano il lavoro come fonte di benessere, e non di sofferenza; ridefiniscano in senso positivo il rispettivo ruolo e assumano come propri i valori e la missione dell\u2019amministrazione di riferimento. \u00a0<\/p>\n

Peraltro, i meccanismi di voice a disposizione dei cittadini-utenti, disegnati dalla legge delega, non sono stati al momento coerentemente\u00a0\u00a0 attivati dalla legislazione delegata. L\u2019assenza di sanzioni nel caso di non adempimento delle procedure di partecipazione dei cittadini alle scelte delle amministrazioni (public review) e la gi\u00e0 citata inattuazione della parte della legge delega relativa alla class action di fatto rendono i cittadini-utenti sforniti di qualunque strumento di fronte ad amministrazioni inefficienti e privano il sistema di una forma di controllo dal basso che potrebbe contribuire a creare quelle condizioni di contesto tali da determinare (pi\u00f9 che le sole norme giuridiche) una responsabilizzazione del datore di lavoro pubblico simile a quella del datore di lavoro privato, nella direzione della costruzione di un \u201cpadrone serio\u201d anche per il lavoro pubblico.<\/p>\n

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