Una proposta concreta e politicamente praticabile per recuperare, a legislazione invariata, la dovuta misura nel ricorso a questo strumento di lotta originariamente predicata dai Padri costituenti, particolarmente in riferimento ai servizi pubblici

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Testo della relazione introduttiva svolta al seminario promosso dall’Università di Pavia il 15 ottobre 2026 – Della stessa relazione sono disponibili su questo sito le slides utilizzate per la sua esposizione orale 

 

Come restituire allo sciopero nei servizi pubblici la dignità perduta (*)

Sommario
1. Il monito dei padri costituenti…
2. … monito, però, poi pressoché del tutto dimenticato.
3. Come si può voltar pagina rispetto alla degenerazione di un istituto fondamentale del sistema democratico e di quello delle relazioni sindacali.
4. Rilievo pratico dell’obbligo in capo ai singoli lavoratori di cooperare alla corretta informazione preventiva degli utenti.
5. Una considerazione conclusiva.

 

1. Il monito dei padri costituenti…

Gli atti dell’Assemblea costituente conservano la traccia ben chiaramente visibile della concezione originaria dello sciopero – che per la prima volta veniva indicato da quel consesso come oggetto di un diritto soggettivo dei lavoratori e delle loro associazioni – come di uno strumento di lotta destinato a essere usato dal movimento sindacale con grande parsimonia e attenzione agli interessi della cittadinanza, anche per salvaguardarne il prestigio e l’efficacia. Traiamo dall’intervento in quella sede di Giuseppe Di Vittorio (foto qui a lato):

Noi oggi cerchiamo di evitare al massimo, nella misura del possibile, gli scioperi in regime democratico e repubblicano, perché noi desideriamo concorrere, con tutte le nostre forze, a consolidare e a sviluppare lo Stato democratico e repubblicano

(Atti dell’Assemblea Costituente, 12 maggio 1947, vol. II, p. 1650). Già in questo passaggio si osserva il nesso che il parlamentare comunista, segretario generale della Cgil, all’epoca grande confederazione sindacale unica dei lavoratori, ravvisa tra un ricorso molto responsabile e sorvegliato a questo strumento di lotta sociale e il consolidamento e lo sviluppo della nascente democrazia repubblicana. Nesso che nel seguito del suo intervento viene ulteriormente sottolineato proprio in riferimento allo sciopero nei settori dei servizi pubblici, dove egli indica nel senso civico delle maestranze stesse che vi sono adibite la garanzia della massima attenzione agli interessi degli utenti:

Quanto allo sciopero nei servizi pubblici, è necessaria una remora che ne freni l’uso e ne eviti gli abusi: essa è costituita essenzialmente dalla coscienza civica degli stessi lavoratori dei servizi pubblici, i quali sono consapevoli delle conseguenze particolarmente gravi del loro sciopero. Un’altra remora spontanea è costituita dall’interesse che hanno i lavoratori di altre branche di lavoro di evitarne gli abusi (dato che sarebbero fra i primi danneggiati)

(ivi). Una sottolineatura in tutto simile si trova nell’intervento di un altro esponente di primo piano della sinistra politica e sindacale dell’epoca, Vittorio Foa (foto qui a lato), deputato alla Costituente per il Partito d’Azione e, dopo il suo scioglimento, per il Partito Socialista Italiano, membro anch’egli della Segreteria nazionale della Cgil:

L’impronta con la quale il diritto di sciopero rinasce nella legislazione italiana, dopo tanti anni di divieto, la solennità con la quale rinasce è tale, che noi possiamo augurarci che questo senso di misura e di fiducia presieda all’esercizio del diritto di sciopero negli anni futuri

(Atti dell’Assemblea Costituente, vol. II, seduta del 12 maggio 1947, pp. 1655-1656).

Queste prese di posizione fortemente incisive circa la necessità di un utilizzo molto misurato dell’astensione collettiva dal lavoro come strumento di lotta sindacale non costituiscono soltanto un messaggio conciliante diretto all’ala destra dell’Assemblea costituente (cui era stato chiesto di rinunciare a inserire dei limiti al diritto di sciopero già nella nuova norma costituzionale), bensì principalmente un messaggio al movimento sindacale stesso, del quale Giuseppe Di Vittorio e Vittorio Foa erano all’epoca tra i punti di riferimento principali e più autorevoli. Messaggio che nasceva dalla memoria ancora fresca del contributo assai rilevante dato dall’ondata incontrollata di scioperi nel c.d. “biennio rosso” – tra l’estate del 1919 e la fine del 2020 – alla reazione conservatrice destinata a favorire la nascita e l’ascesa del fascismo.

2. … monito, però, poi pressoché del tutto dimenticato

Non si può non essere colpiti dal contrasto fra queste prese di posizione nettissime dei Padri costituenti e il modo in cui da molti anni ormai il diritto di sciopero viene esercitato proprio nel settore dei servizi pubblici, cioè quello dove maggiori dovrebbero essere il self-restraint del movimento sindacale e l’attenzione alla salvaguardia degli interessi della cittadinanza direttamente in gioco: proprio in questo settore, a differenza dei settori della produzione manifatturiera e del commercio, a dispetto della legge che da ormai trentacinque anni disciplina specificamente la materia, hanno prevalso l’abuso e il degrado. Col risultato che questa forma di lotta ne è risultata svilita, con grave pregiudizio per il suo prestigio agli occhi dell’opinione pubblica e conseguentemente anche per la sua efficacia.

Nel saggio la cui nuova edizione ha dato lo spunto per questo incontro (Manuale sul conflitto collettivo nei servizi pubblici essenziali, Giappichelli), che nasce da un osservatorio privilegiato su questo fenomeno – quello del suo Autore, Giovanni Pino, Capo di Gabinetto della Commissione di Garanzia – leggiamo che il conflitto nel settore dei servizi pubblici essenziali e in particolare in quello dei trasporti si esprime

in una microconflittualità diffusa, che vede il reiterato ricorso allo sciopero, soprattutto da parte di piccole organizzazioni sindacali, dalla dubbia rappresentatività […]. Tali scioperi riscuotono spesso livelli di adesione insignificanti, ma per il solo fatto di essere annunciati […] sono in grado di incidere sui diritti costituzionali di una moltitudine di cittadini. […] Non solo: essi pongono in seria difficoltà i sindacati più strutturati e rappresentativi

il cui ricorso allo sciopero è molto più sobrio e sorvegliato.

Soprattutto (ma non soltanto) nel settore dei trasporti sembra che il principio di sobrietà e misura nell’esercizio del diritto di sciopero si sia del tutto perduto. Ad agosto 2025 tutte le “finestre” utili per lo sciopero nel settore dei trasporti pubblici nei tre mesi successivi al periodo di franchigia estiva risultavano già “prenotate”, presso la Commissione di Garanzia, da una miriade di sindacati di tutte le dimensioni: Unione Sindacale di Base, Sul-Sindacato Unitario Lavoratori, Orsa Autoferro, Faisa Cisal, Filt Cgil, Fit Cisl, Uil, Al Cobas, Cobas Lavoro Privato, Ugl FNA, Fast Confsal, Cub Trasporti, Sgb-Sindacato Generale di Base. Una proliferazione di sigle e di preannunci di scioperi nello stesso settore dei trasporti pubblici che fanno pensare a un ricorso a questa forma di lotta mirato alla misurazione dei rapporti di forza di organizzazioni sindacali fra di loro, piuttosto che fra queste e la controparte datoriale.

Controparte datoriale che, del resto, nel settore del trasporto pubblico soffre poco di questa forma di lotta, quando addirittura non se ne avvantaggia: in questo settore accade infatti assai sovente che lo sciopero non soltanto non eserciti alcuna pressione sulle imprese datrici di lavoro, ma addirittura costituisca per esse un fattore di risparmio di costi, senza corrispondente riduzione dei ricavi.  Mariella Magnani osservava in proposito già venti anni or sono che “la peculiarità dello sciopero nei pubblici servizi sta non tanto nel fatto che esso incide anche su soggetti terzi – gli utenti – estranei al conflitto; quanto nel fatto che in molti casi esso incide solo su di essi” (La disciplina dello sciopero nei servizi pubblici essenziali alla prova dei fatti, in RIDL, 2005, I, p. 71).

Si consideri, per esempio, il caso dell’azienda che gestisce i trasporti municipali, la quale opera normalmente in passivo, essendo il suo equilibrio di bilancio assicurato dal sostegno del Comune e/o della Regione: lo sciopero riduce i costi retributivi, di energia e/o carburante, di usura delle macchine, per sinistri stradali, ma non riduce le entrate derivanti dal contributo pubblico e dagli abbonamenti, i quali non subiscono decurtazioni in relazione ai giorni di sospensione del servizio. Ecco dunque un caso evidente di come lo sciopero, lungi dall’essere utilizzato per esercitare direttamente pressione sul datore di lavoro con la massima attenzione a recare il minor pregiudizio possibile agli interessi della cittadinanza, è mirato, al contrario, proprio a far leva sul disagio degli utenti in funzione di una pressione solo indiretta sul datore di lavoro. L’esatto contrario di quanto auspicato dai padri costituenti.

Contribuisce, poi, a minare il prestigio politico-sociale di questa forma di lotta la sua collocazione ormai abituale, soprattutto ma non soltanto nel settore dei trasporti pubblici, nel giorno immediatamente precedente o successivo al week-end: scelta, questa, che non può spiegarsi se non con l’intendimento di valorizzare a fini sindacali comportamenti individuali opportunistici. Ma proprio per questo essa squalifica sul piano politico e su quello etico l’azione di lotta, in realtà indebolendola, perché la cittadinanza, quando non reagisce con insofferenza e ostilità, nel migliore dei casi appare indifferente o rassegnata: il tasso di solidarietà dell’opinione pubblica nei confronti dello sciopero-routine è per lo più molto basso.

Sta di fatto, comunque, che nella maggior parte dei casi neppure la collocazione dello sciopero nel giorno contiguo al fine settimana vale a determinare una adesione robusta all’agitazione proclamata: accade normalmente che all’ormai routinario sciopero dei trasporti del venerdì aderisca una percentuale minima delle persone interessate. Così, per esempio, allo sciopero nazionale del trasporto aereo proclamato ultimamente da due sindacati autonomi risulta avere partecipato soltanto il 5,6% dei lavoratori del settore.

Sciopero nazionale del trasporto aereo di 24 ore
proclamato per il 26 settembre 2025
dai sindacati autonomi CUB Trasporti e USB

Compagnia aerea	Numero di addetti in turno	Aderenti allo sciopero	Percentuale degli aderenti
ITA Airways	1381	9	0,65%
Vueling Malpensa-Linate-Fiumicino	72	3	4,17%
RyanAir Malpensa-Linate-Fiumicino	n.d.	0	0%
EasyJet Malpensa-Linate-Fiumicino	339	76	22,41%
Servizi aeroportuali	2387	150	6,28%
Totale	4179	238	5,6%

Elaborazione su dati forniti dalla Commissione di Garanzia

Donde quattro effetti disastrosi per il sistema dell’autotutela collettiva:  la banalizzazione dello sciopero (persino lo sciopero generale viene proclamato con grande disinvoltura e una apprezzabile frequenza: soltanto nell’autunno 2025 ben tre scioperi generali, proclamati da tre organizzazioni diverse); la penalizzazione dei sindacati più responsabili, proprio perché ricorrono allo sciopero con molta maggior parsimonia;  la perdita di peso sociale e di prestigio di questa forma di lotta, quindi di appoggio alla stessa da parte dell’opinione pubblica; lo stravolgimento dei rapporti di democrazia sindacale, conseguente alla sproporzione degli effetti della proclamazione sulla funzionalità del servizio rispetto all’entità delle adesioni effettive e alle dimensioni stesse delle associazioni proclamanti.

3. Come si può voltar pagina rispetto alla degenerazione di un istituto fondamentale del sistema democratico e di quello delle relazioni sindacali

È necessaria un’iniziativa che nasca dall’interno del sistema delle relazioni industriali, capace di restituire allo sciopero la dignità e l’efficacia che esso aveva alle origini, di rafforzare l’autonomia dell’ordinamento intersindacale e di restituire centralità al sindacalismo confederale, essendo questo il solo che persegua – o quanto meno si proponga di perseguire – la saldatura tra gli interessi dei lavoratori e quelli della cittadinanza.

Oggi è difficile pensare che un’iniziativa di questo genere possa nascere spontaneamente dal dialogo tra le confederazioni sindacali e imprenditoriali maggiori. Un contributo alla sua promozione può, però, venire dall’Autorità competente, la Commissione di Garanzia: l’idea è che essa possa – previa una accurata preparazione mediante discussione con i vertici delle organizzazioni maggiori – promuovere una sorta di “conferenza di organizzazione” del sistema delle relazioni industriali nel settore dei servizi pubblici essenziali, che abbia per oggetto un accordo interconfederale-quadro sul riassetto delle linee generali dell’auto-disciplina dello sciopero nell’area coperta dalla legge n. 146/1990.

Quando si fosse giunti alla stipulazione dell’accordo interconfederale, le organizzazioni sindacali e imprenditoriali di tutti i settori cui la legge si riferisce verrebbero invitate dalle rispettive confederazioni a conformare entro un termine ragionevole a quanto ivi disposto la disciplina di settore contenuta nei contratti collettivi nazionali, che a quel punto avrebbe efficacia erga omnes nell’art. 13 della legge n. 146/1990; con l’avvertenza che, in caso di ritardo in un settore, la Commissione di Garanzia sarebbe legittimata a emanare un regolamento provvisorio conforme all’accordo-quadro (v. per tutti in proposito, v. per tutti su entrambi i punti G. Pino, Conflitto e autonomia collettiva, Giappichelli, 2005, pp. 268-269; M. Magnani, voce Sciopero nei servizi pubblici essenziali, in EGT, 2008).

Il contenuto dell’accordo-quadro potrebbe articolarsi nei quattro capitoli che seguono.

a) Nei settori cui si applica la legge n. 146/1990, anche i committenti degli appalti, quali «parti del conflitto», sono responsabili – e dunque sanzionabili da parte della Commissione di Garanzia – per i comportamenti indebiti che possano inasprire il conflitto stesso, quali per esempio il ritardo nell’erogazione dei contributi pubblici necessari per il funzionamento del servizio, oppure il ritardo artificioso nel rinnovo del contratto collettivo che disciplina i rapporti di lavoro nel settore.

Questa regola consegue pianamente a quanto la Commissione di Garanzia, a coronamento di una riflessione maturata negli anni, ha stabilito nella delibera del 14 giugno 2022 n. 1270: la qualità di parte del conflitto deve essere estesa anche alla «stazione appaltante a capo della filiera dei s.e.», la quale «ha un dovere di diligenza e vigilanza … sul rispetto dei diritti degli utenti … (c.d. prestazioni indispensabili di filiera)».  La disciplina della materia contenuta nella legge n. 146/1990 pone, infatti, al centro il diritto degli utenti, vincolando tutti gli operatori coinvolti nella produzione del servizio pubblico a cooperare affinché non si verifichino lesioni di quel diritto: anche la committente (impresa o ente pubblico) del servizio o della fornitura necessaria per la produzione del servizio deve considerarsi soggetta allo stesso vincolo.

b) Abolizione delle regole fin qui applicate in materia di “rarefazione” degli scioperi, contenute nei contratti collettivi: regole che non hanno dato buona prova rivelandosi al contrario, dal punto di vista della tutela della cittadinanza, persino controproducenti. V. ancora in proposito le osservazioni proposte da Mariella Magnani nel suo saggio già citato su La disciplina dello sciopero nei s.p.e., pp. 75-76: “Nata come antidoto alla frammentazione sindacale e quale surrogato di regole incidenti sulla qualità dei soggetti proclamanti, [questa regola] ha mostrato tutte le sue difficoltà proprio dove esiste una frammentazione elevata e dove questa stessa frammentazione è all’origine del moltiplicarsi di separate azioni di sciopero”.

c) Nei settori cui si applica la legge n. 146/1990 la proclamazione dello sciopero deve essere approvata dal voto referendario favorevole almeno di un sesto (o di un quinto) dei lavoratori interessati.

La possibilità che a indire il referendum, come strumento per favorire la soluzione di vertenze di lavoro, sia la stessa Commissione di Garanzia è oggetto di previsione esplicita nell’art. 14 della legge n. 146/1990. L’idea è che possa essere un accordo interconfederale a compiere il passo ulteriore, consistente nella sottoposizione a referendum della proclamazione dello sciopero nei servizi pubblici essenziali. Una disposizione di questo genere – sia essa contenuta in una legge o in un contratto collettivo – non si porrebbe in alcun modo in contrasto con la norma costituzionale che istituisce il diritto di sciopero (rinvio a quanto argomentato in proposito da M. Magnani in Contrattazione collettiva e governo del conflitto, DLRI, 1990, partic. pp. 706-707). Né, certo, essa costituirebbe una novità nel panorama comparatistico europeo (in proposito Ead., Le fonti e le forme di regolazione dello sciopero nei spe: uno sguardo comparato, in  Diritti fondamentali e regole del conflitto collettivo, a cura di G. Pino, Giuffrè 2015, pp. 489 ss.): il ricorso al referendum per la proclamazione dello sciopero è da tempo prassi sindacale in Germania, dove i sindacati maggiori (come IG Metall e Ver.di) richiedono nei loro statuti addirittura una maggioranza del 75% dei membri votanti. L’approvazione referendaria della proclamazione dello sciopero è inoltre prevista per legge nel Regno Unito, in Canada, in Irlanda, in Repubblica Ceca, in Romania e da epoca recente anche in Grecia, con la legge n. 4808/2021.  Questa regola procedimentale contribuirebbe molto efficacemente a ridare solennità e significato allo sciopero, responsabilizzando i lavoratori del settore in proposito (per una proposta che muove in questa direzione v. T. Treu, Il conflitto e le regole, in DLRI, 2000, 318; e M. Magnani, La disciplina dello sciopero nei s.p.e., cit., pp. 77-78). Certo, ne sottoporrebbe la proclamazione a un filtro, ma si tratterebbe di un filtro rispettoso del diritto di ricorrervi anche da parte di coalizioni fortemente minoritarie; e ne risulterebbe un vantaggio complessivo per tutto il movimento sindacale, che in termini di prestigio e di appoggio dell’opinione pubblica.

d) L’obbligo di informazione preventiva degli utenti circa gli effetti dell’agitazione, di cui all’art. 2, commi 3-5, della legge n. 146/1990, grava anche sui lavoratori interessati, i quali sono tenuti a dichiarare la propria adesione o no con almeno 6 giorni di anticipo, per consentire al datore di lavoro di adempiere con precisione il proprio dovere di preavviso agli utenti circa l’impatto dell’agitazione sulla funzionalità del servizio.

Quest’ultima disposizione avrebbe un effetto positivo notevolissimo di rafforzamento della prevedibilità  dell’impatto dello sciopero sulla funzionalità del servizio (v. in proposito ancora M. Magnani, La disciplina dello sciopero nei s.p.e., cit., pp. 78-79).

La disposizione stessa può già oggi desumersi direttamente dalle norme legislative citate, secondo l’interpretazione che ne ha dato negli anni più recenti la Commissione di Garanzia: esse, infatti, per un verso individuano in modo chiaro e netto il diritto soggettivo degli utenti all’informazione preventiva circa l’incidenza effettiva dello sciopero, per altro verso fanno carico a tutte le parti del conflitto, senza alcuna esclusione, di cooperare affinché quel diritto venga rispettato. E la già citata delibera della Commissione di Garanzia 14 giugno 2022 n. 1270 precisa che anche la singola persona coinvolta nella produzione di un s.p.e. è a tutti gli effetti “parte del conflitto”:

nel perimetro del conflitto collettivo sono inclusi i soggetti che proclamano o aderiscono a uno sciopero, le imprese erogatrici dei s.p.e. e i lavoratori alle loro dipendenze.

Anche i singoli lavoratori devono dunque considerarsi tenuti a cooperare a che l’obbligo di informazione preventiva nei confronti degli utenti venga compiutamente adempiuto. La previsione esplicita di quest’obbligo nei contratti collettivi di settore, dunque, non darebbe luogo ad alcuna restrizione del diritto di sciopero rispetto al quadro normativo vigente, poiché dovrebbe essere considerata né più né meno che l’esplicitazione di un precetto già agevolmente desumibile dalla legge che oggi disciplina la materia.

4. Rilievo pratico dell’obbligo in capo ai singoli lavoratori di cooperare alla corretta informazione preventiva degli utenti

È opinione molto diffusa che questa disposizione sarebbe da sola sufficiente a ridurre drasticamente la sproporzione oggi molto frequentemente registrata tra la disfunzione effettivamente causata dalla proclamazione dello sciopero e il tasso di adesione che di fatto si verifica. È infatti assai frequente il caso delle linee di trasporto urbano di cui viene annunciata la paralisi, con conseguente enorme aumento del ricorso nelle città alle auto private, nonostante che al dunque autobus e tram risultino circolare in gran numero a causa di un tasso di adesione allo sciopero relativamente esiguo; oppure il caso degli allievi di una scuola primaria o secondaria che devono essere tenuti tutti a casa in occasione di uno sciopero, a causa dell’incertezza circa l’adesione allo stesso dei singoli insegnanti, nonostante che poi la partecipazione di questi ultimi all’agitazione risulti molto ridotta.

L’obbligo di dichiarare la propria adesione allo sciopero in tempo utile per l’informazione agli utenti per un verso non lede in alcun modo la libertà di esercizio di questo diritto, per altro verso dà allo sciopero stesso, se il tasso di adesione è elevato, un peso molto maggiore.

È ben vero che l’applicazione di questa regola renderebbe più difficile per il sindacato proclamante beneficiare dell’adesione opportunistica di chi, anche non condividendo e sovente persino ignorando il motivo per cui lo sciopero è stato proclamato, preferisce optare per una giornata di non lavoro; ma è proprio il mescolarsi di adesioni di questo tipo a quelle fondate su una seria condivisione delle finalità dell’agitazione che priva quest’ultima di credibilità, ne squalifica il significato politico-sindacale, così minandone l’efficacia.

Si obietta che, in concreto, l’applicazione di questa regola consentirebbe alla datrice di lavoro di esercitare pressione sulle singole persone per scoraggiarle dal dichiarare la propria adesione. Ma chiunque abbia una pur minima esperienza di rapporti sindacali in azienda sa che ciò configurerebbe un comportamento antisindacale e discriminatorio suscettibile di immediata repressione giudiziale a norma degli artt. 15 e 28 dello Statuto dei lavoratori. Per altro verso, l’adesione o no è destinata comunque a essere registrata dalla datrice di lavoro: non si tratta, dunque, di una notizia che possa essere in alcun modo considerata oggetto di un diritto al riserbo del prestatore nei confronti del datore di lavoro. E, comunque, il rilievo costituzionale degli interessi in gioco non è compatibile con una pretesa irresponsabilità della singola persona coinvolta nel conflitto collettivo: la libertà sindacale va tutelata, ma deve essere esercitata nel rispetto degli interessi oggetto di protezione costituzionale dei soggetti terzi.

5. Una considerazione conclusiva

Sono ben consapevole, nel formulare questa proposta, del fatto che la maggior parte dei miei interlocutori la considereranno utopistica. Ma le parole di Giuseppe Di Vittorio e di Vittorio Foa citate all’inizio ci avvertono di un rischio che non può essere ignorato: quello di una scollatura grave tra l’opinione pubblica e il movimento sindacale, dannosissima non soltanto per quest’ultimo, ma anche per la solidità dello stesso impianto democratico del Paese.

E nel settore dei servizi pubblici essenziali, in particolare in quello dei trasporti, questa scollatura non è soltanto un rischio: essa è già da tempo una preoccupante realtà.

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(*)   Trascrizione della relazione svolta al seminario promosso dall’Università di Pavia il 15 ottobre 2025 sul tema: La disciplina dello sciopero nei servizi pubblici essenziali alla prova dei fatti. Questo scritto è destinato al Liber amicorum per Mariella Magnani, in corso di pubblicazione per iniziativa dei suoi Allievi.